串通投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施研究

□文/余宇瑩

【摘要】串通投標(biāo)是招投標(biāo)活動(dòng)中一種常見的違法違規(guī)行為，可導(dǎo)致招投標(biāo)喪失其原本的功能。文章以最高人民檢察院發(fā)布的5起串通招投標(biāo)犯罪典型案例為研究對象，分析了串標(biāo)行為的實(shí)施主體、實(shí)施過程及其特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人應(yīng)從信息保密與過程審核的多維度出發(fā)，識(shí)別并預(yù)防串標(biāo)行為，同時(shí)通過加強(qiáng)懲戒與完善賠償機(jī)制提高違法違規(guī)成本，以期減少串通投標(biāo)事件的發(fā)生次數(shù)。

【關(guān)鍵詞】串通投標(biāo)；風(fēng)險(xiǎn)防范；招投標(biāo)

招標(biāo)投標(biāo)制度在我國正式拉開序幕，是在改革開放之后。1980年，國務(wù)院在《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競爭的暫行規(guī)定》中提出，“對一些適宜于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營項(xiàng)目，可以試行招標(biāo)、投標(biāo)的辦法”。隨著《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)的正式施行，我國的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)正式步入法制化軌道。招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)施目的是通過引入競爭，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。然而，在實(shí)施過程中，串標(biāo)行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致該競爭機(jī)制失效。2024年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案(2024-2026年)》，明確“整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境”，并將供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)列為政府采購領(lǐng)域的四類違法違規(guī)行為之一。串標(biāo)作為一種招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，并不局限于政府采購領(lǐng)域，其同樣存在于企業(yè)采購領(lǐng)域。因此，筆者選擇以最高人民檢察院在2023年11月發(fā)布的5起串通招投標(biāo)犯罪典型案例(以下簡稱串標(biāo)案例)為研究對象，分析串標(biāo)行為實(shí)施手段，進(jìn)而提出降低串標(biāo)發(fā)生可能性的建議。

串標(biāo)行為的表現(xiàn)形式

串通投標(biāo)是指招標(biāo)者與投標(biāo)者之間或投標(biāo)者之間通過不正當(dāng)手段進(jìn)行共謀，以排擠競爭對手或損害其他投標(biāo)者利益的行為。由于招投標(biāo)流程的復(fù)雜性和涉及主體的多樣性，串標(biāo)行為表現(xiàn)出不同的特征。為了更好地識(shí)別串標(biāo)行為，并選取了5起串標(biāo)案例進(jìn)行分析，分別從串標(biāo)行為人的資質(zhì)、涉及的招投標(biāo)環(huán)節(jié)、行為主體以及識(shí)別難易程度等方面，深入探討串標(biāo)行為的不同表現(xiàn)形式。

從串標(biāo)行為人的資質(zhì)來看，當(dāng)串標(biāo)行為人本身不具備競標(biāo)資格時(shí)，其可能會(huì)通過中間人找到有資質(zhì)的公司合作，約定中標(biāo)后將工程分包給行為人施工，并制定利益分成方案;或者與有資質(zhì)的公司合謀，利用其他公司的名義實(shí)施串標(biāo)，以確保合作公司能夠高價(jià)中標(biāo)。而當(dāng)串標(biāo)行為人本身具有競標(biāo)資質(zhì)時(shí)，其通常會(huì)自行投標(biāo)，并在多個(gè)環(huán)節(jié)中實(shí)施違規(guī)操作。在投標(biāo)環(huán)節(jié)，串標(biāo)行為人可能會(huì)掛靠多家資信良好的公司，通過梯隊(duì)設(shè)置下浮率錯(cuò)開報(bào)價(jià)，或者與其他投標(biāo)人串通報(bào)價(jià)，以確保商務(wù)標(biāo)獲得高分。此外，串標(biāo)行為人還可能通過非法途徑獲取評標(biāo)專家信息，聯(lián)絡(luò)并賄賂評標(biāo)專家，以獲得技術(shù)標(biāo)高分，確保中標(biāo);或者與投標(biāo)人合謀，讓陪標(biāo)公司放棄答辯環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)中標(biāo)。

從涉及的招投標(biāo)階段分析，某些案件主要集中在投標(biāo)環(huán)節(jié)，通過偽造投標(biāo)資質(zhì)和尋找合謀的陪標(biāo)企業(yè)來實(shí)現(xiàn)串標(biāo)的目的。而其他案件則涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，包括投標(biāo)人在投標(biāo)前獲悉項(xiàng)目信息:干預(yù)評標(biāo)環(huán)節(jié)直接影響專家評分:尋找陪標(biāo)公司圍標(biāo)，并在開標(biāo)環(huán)節(jié)實(shí)施棄標(biāo)等。

招標(biāo)活動(dòng)參與者至少包括招標(biāo)人、投標(biāo)人和評標(biāo)專家3類主體。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，投標(biāo)人少于3個(gè)的，不得開標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)；而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，評標(biāo)委員會(huì)至少由5人以上單數(shù)的專家組成。因此，串標(biāo)行為的實(shí)施通常包括多名個(gè)人或單位主體。從典型案例來看，某些串標(biāo)行為人在招標(biāo)前從招標(biāo)人處獲取信息:在投標(biāo)環(huán)節(jié)至少尋找4-5家陪標(biāo)企業(yè);在評標(biāo)環(huán)節(jié)，通過聯(lián)絡(luò)和賄賂專家來影響評標(biāo)結(jié)果。因此，在串標(biāo)行為中，招標(biāo)活動(dòng)的相關(guān)主體都有可能成為涉案主體

串標(biāo)行為因其隱蔽性和合謀特性，往往難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。然而，從串標(biāo)案例分析，從串標(biāo)行為發(fā)生到涉案人被移交法院審查起訴的時(shí)長并不一致。這表明，不同的串標(biāo)手段導(dǎo)致了不同的被發(fā)現(xiàn)概率。總體而言，無論串標(biāo)行為是由個(gè)人還是單位實(shí)施，無論其企業(yè)性質(zhì)是民營企業(yè)還是國有企業(yè)，也不論是針對政府項(xiàng)目還是企業(yè)項(xiàng)目的招標(biāo)，串標(biāo)行為之所以能成功實(shí)施，其根本原因在于它披上了“合法”的偽裝。

因此，防范串標(biāo)行為關(guān)鍵在于如何識(shí)別其“合法”偽裝。不同類型的串標(biāo)行為，其“合法”偽裝的識(shí)別難度也各不相同。那些不具備競標(biāo)資格的投標(biāo)人，由于存在資質(zhì)上的缺陷，相對容易被識(shí)別。而對于那些具有競標(biāo)資格的投標(biāo)人，他們的一些串標(biāo)行為看似“合規(guī)、合理”，揭露他們串標(biāo)行為的難度相對較高。

招投標(biāo)不同環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范對策

強(qiáng)化信息保密措施

從串標(biāo)案例來看，信息泄密包括提前獲悉招標(biāo)信息、評審專家信息和招標(biāo)文件信息。由于這3類信息都會(huì)匯集到招標(biāo)人手中，因此，招標(biāo)人作為信息保密的重要主體，首先應(yīng)重視加強(qiáng)員工的信息保密教育，并確保員工熟知泄密的經(jīng)濟(jì)后果與法律責(zé)任，從思想意識(shí)層面建立防護(hù)墻。其次，招標(biāo)人應(yīng)建立相關(guān)防范制度，降低員工泄密行為發(fā)生的概率。再次，應(yīng)確保這些制度得到有效執(zhí)行。招標(biāo)人應(yīng)在事中與事后加強(qiáng)監(jiān)督，對招投標(biāo)過程實(shí)施監(jiān)督和專項(xiàng)審計(jì)，并對招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行全面檢查和評估，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正圍標(biāo)和串標(biāo)行為。例如，檢查轉(zhuǎn)包的合法性以及項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行方的資質(zhì)。同時(shí)，考慮到監(jiān)管力度不足可能導(dǎo)致共謀行為的頻繁發(fā)生，而監(jiān)管力度過強(qiáng)又會(huì)增加監(jiān)管成本，招標(biāo)人應(yīng)建立具有激勵(lì)作用的薪酬機(jī)制，激發(fā)相關(guān)人員的主觀能動(dòng)性，確保其合規(guī)地從事招投標(biāo)活動(dòng)。

評審專家是評標(biāo)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人員。通過隨機(jī)遴選專家，能夠降低專家名單的可預(yù)見性，這在一定程度上預(yù)防了評審過程中可能出現(xiàn)的投標(biāo)人與評審專家之間的不當(dāng)溝通，也有助于防止賄賂行為發(fā)生。然而，如果沒有一個(gè)龐大的專家?guī)欤稑?biāo)人仍可能找到尋租的機(jī)會(huì)。因此，建議構(gòu)建一個(gè)更大范圍乃至全國性的評審專家信息庫。招標(biāo)人在評標(biāo)環(huán)節(jié)可以根據(jù)項(xiàng)目端點(diǎn)，從該信息庫中隨機(jī)抽取適合的專家，這將顯著提高投標(biāo)人的尋租成本。

在當(dāng)前信息化時(shí)代，招投標(biāo)工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)線上化。隨之而來的，是信息系統(tǒng)安全性的極端重要性。例如，典型案例中列舉的專家信息庫被非法入侵，專家信息被串標(biāo)行為人提前獲悉的情形。因此，招標(biāo)人在建立招投標(biāo)線上工作平臺(tái)時(shí)，既要注意內(nèi)部使用者的權(quán)限管理，又要加強(qiáng)系統(tǒng)對黑客攻擊與入侵的防御措施。

資質(zhì)核實(shí)與技術(shù)手段防范串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

在招投標(biāo)活動(dòng)中，資質(zhì)核實(shí)是確保只有具備相應(yīng)資質(zhì)的投標(biāo)人參與競爭的第一道防線，這對于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)目標(biāo)至關(guān)重要。招標(biāo)人可以利用企查查、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國裁判文書網(wǎng)等平臺(tái)，對投標(biāo)人的資質(zhì)進(jìn)行核實(shí)，并對其企業(yè)信用情況、訴訟歷史等進(jìn)行核查，以減少信用風(fēng)險(xiǎn)。然而，值得注意的是，串標(biāo)行為人可能會(huì)通過借用或掛靠其他有資質(zhì)公司的名義來參與投標(biāo)。因此，資質(zhì)審核不應(yīng)僅限于對投標(biāo)文件所列單位的資質(zhì)進(jìn)行審核，還應(yīng)核實(shí)實(shí)際投標(biāo)人與投標(biāo)文件單位是否一致。此外，必須仔細(xì)核對施工合同中的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、工程驗(yàn)收單上的參與人員，以及未中標(biāo)單位的法定代表人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等是否為同一人。

串標(biāo)行為人通常采用統(tǒng)一制作投標(biāo)文件的方式，以確保獲得更高的商務(wù)標(biāo)得分。在現(xiàn)有的案件中，通過分析電子投標(biāo)文件中的網(wǎng)絡(luò)地址或機(jī)器碼，發(fā)現(xiàn)相同線索的案件數(shù)量正在逐漸上升，這些案件被認(rèn)定為串標(biāo)。因此，采用電子投標(biāo)的招標(biāo)人可以通過分析電子投標(biāo)文件的MAC地址(Media Access Control Address，媒體訪問控制地址)或機(jī)器碼來識(shí)別潛在的串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。此外，統(tǒng)一制作的投標(biāo)文件通常存在較高的相似性。因此，招標(biāo)人可以通過信息技術(shù)分析手段，如人工智能技術(shù)等，來識(shí)別投標(biāo)文件之間的相似度。對于那些高度相似的投標(biāo)文件，應(yīng)進(jìn)一步查證核實(shí)是否存在串標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化法律法規(guī)的懲戒力度與侵權(quán)的賠償機(jī)制

串標(biāo)作為市場活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)犯罪之一，涉及的個(gè)人或組織作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在實(shí)施犯罪時(shí)會(huì)權(quán)衡成本與收益，以謀求犯罪利潤最大化。這表明，當(dāng)串標(biāo)的成本大于收益時(shí)，此類行為便不會(huì)發(fā)生。《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)僅對投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)兩種情形規(guī)定了刑事處罰。然而，從串標(biāo)案例中發(fā)現(xiàn)，串標(biāo)的參與者不僅限于招投標(biāo)人，還包括評審專家、中間人、“黃牛”等;串標(biāo)行為不僅限于串通報(bào)價(jià)，還包括掛靠參與投標(biāo)、威脅利誘他人退標(biāo)等橫向串標(biāo)行為。《刑法》對串標(biāo)犯罪主體與行為的規(guī)定，不利于有效遏制犯罪。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，對于投標(biāo)人、評標(biāo)委員會(huì)成員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，可以通過司法解釋，結(jié)合實(shí)踐情況，對串通投標(biāo)罪的主體與行為方式進(jìn)行細(xì)化，以提高串標(biāo)的違規(guī)成本。

《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》(以下簡稱《反不正當(dāng)競爭法》)規(guī)定，經(jīng)營者違反本法規(guī)定，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。串標(biāo)違反了法定的不作為義務(wù)，導(dǎo)致其他投標(biāo)人無法以公平公正的方式贏得中標(biāo)，屬于違反《反不正當(dāng)競爭法》的行為。從典型案件的判決結(jié)果來看，對于串標(biāo)行為人及其相關(guān)企業(yè)單位是否追究法律責(zé)任，考慮了串標(biāo)行為的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)后果，但并未涉及不正當(dāng)競爭行為對其他相關(guān)主體的損害訴訟索賠，這在一定程度上降低了違規(guī)成本。從投標(biāo)人參與投標(biāo)開始，實(shí)際上與招標(biāo)人形成了一個(gè)隱形契約，保證了資質(zhì)的真實(shí)性及投標(biāo)行為的合法性，保證金可以視為契約履行的定金。根據(jù)《中華人民共和國民法典》，交付定金方不能履行合同的，不能要求予以返還定金。雙倍賠償在我國已具備立法基礎(chǔ)，并在公眾心理上形成了雙倍的概念。因此，當(dāng)判定投標(biāo)人實(shí)施串標(biāo)行為時(shí)，不論是否對串標(biāo)行為人提起法律訴訟，串標(biāo)行為人應(yīng)直接以保證金的雙倍金額賠付給招標(biāo)人，從而提高串標(biāo)行為的違規(guī)成本。

結(jié)語

筆者基于最高人民檢察院發(fā)布的串標(biāo)典型案例，從實(shí)施主體、環(huán)節(jié)滲透及行為隱蔽性等維度系統(tǒng)剖析了串標(biāo)行為的運(yùn)作機(jī)理。研究表明，該類違法行為通過資質(zhì)掛靠、評標(biāo)干預(yù)、投標(biāo)文件統(tǒng)制等技術(shù)性手段，構(gòu)建多方主體協(xié)同的“合規(guī)化”操作鏈條，嚴(yán)重消解招投標(biāo)制度效能。防范治理需實(shí)施全流程閉環(huán)管理:在技術(shù)層面強(qiáng)化電子投標(biāo)文件MAC地址溯源和文本相似度智能分析，建立動(dòng)態(tài)專家?guī)炫c信息脫敏機(jī)制:在管理層面完善資質(zhì)穿透式核查與項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，壓實(shí)招標(biāo)主體責(zé)任;在制度層面推動(dòng)《刑法》司法解釋細(xì)化犯罪主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索懲罰性賠償與信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，形成“技術(shù)預(yù)警一管理糾偏一法律震懾”的立體防控格局。研究結(jié)論對落實(shí)政府采購領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)、重塑招投標(biāo)市場誠信體系具有重要意義。

(作者單位:中國政法大學(xué))

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