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當前位置：首頁 - 協會刊物 - 2017 - 2017年第五期

重構招標采購市場一體化公平竟爭機制

發布時間：2017-11-22

重構招標采購市場一體化公平竟爭機制

口文／中國招標投標協會副會長李小林

2017年初, “中共中央辦公廳國務院辦公廳關于創新政府配置資源方式的指導意見”要求,公共資源應當創新配置方式,遵循價值規律,充分發揮市場機制作用,實現資源配置效益最大化和效率最優化。同時, 國家發展改革委等有關部委先后制定印發 “公共資源交易平臺管理暫行辦法”、“互聯網+“ 招標采購行動方案(2017-2019年)”,并大力推進實施。有鑒于此, 筆者謹從公共資源交易的基本屬性要求出發,力圖系統理解和正確把握“互聯網+”招標采購行動的目標趨勢。

公共資源交易基本屬性

公共資源交易基本屬性包括:社會屬性、自然屬性和公共工程交易屬性。

社會屬性。公共資源配置要求市場主體按照公開、公平、公正和誠信守法的原則競爭交易,保證資源配置效率效益、安全和廉潔,接受政府和社會公眾監督。

自然屬性。這是交易的本質屬性, 應通過科學公正比較,優化選擇專業匹配、能力合格、保證資源性能與質量、物合所需、物有所值的交易對象。

公共工程交易屬性。按工程単個特性需求完成一次非通用、非現貨、非現錢、非現時的專業化定制方案交易, 需要通過工程技術經濟要素的科學、公正比較評價,優化選擇專業能力合格匹配、可靠可信的工程承包定制合作伙伴,及其工程質量、價格、環保、安全等可靠可行的工程設計與施工定制方案。

工程交易雙方均需考察評價對方合作履行定制合同所需要的相應資格能力、權利、信用和責任,是工程電子招標投標交易與電子商務或競價拍賣的錢貨兩清交易的最大區別, 也是電子招標投標交易平臺不應當僅僅是完成簡單交易流程,而必須滿足個性化需求, 堅持專業化和智能化發展的基因。

“互聯網+”招標采購行動的基本目標

整合規范公共資源交易應當遵循上述基本屬性要求,禁止無視公共資源交易的社會屬性,規避行政和社會監督,暗箱操作、違法交易;也不能沿襲傳統行政審批監管方式,削弱和取代市場主體應有的權利地位和信用責任約束;更不能漠視項目交易的自然屬性需求,舍本求末,流于交易形式程序。

創新規范公共資源交易配置機制,迫切需要轉變傳統行政監管的職能和方式, 建立社會公眾監督和市場誠信自律機制, 確立市場主體地位和法律責任, 回歸項目交易自然本質屬性要求。實現這些目標的基礎條件和可行路徑就是需要通過互聯網融合公共資源交易體系,建立全國開放互聯、動態聚合、一體共享的市場信息公共服務體系。這是“互聯網+”招標采購行動的基本目標和核心價值。

建立開放與互聯共享的市場信息一體化體系

招標投標市場信息長期處于碎片、靜態、定向、失真、分割、封閉的紙質傳遞狀態,因此招標投標市場主體、監管部門和社會公眾常常無法實時客觀識別、評價、監督和追溯跨行業跨地區動態流動的市場交易主體的真實身份資格、要素配置、業績能力及行為信用,以致招標投標交易失誤、失實、失信事件始終居高不下。

行政條塊分割體系利用和放大了紙質信息隔離和封閉市場的狀態,繼而擴大了行政權力對于市場交易的干預,削弱了法律、信用及其合同對于市場交易的約束力。為此,傳統紙質信息傳播體系不僅無法適應全國招標投標市場統一開放、公平竟爭的需要,卻為市場信用缺失、弄虛作假、違法交易行為留下了空間。

招標投標市場公開、公平、公正和誠信的競爭原則,與互聯網開放、互聯、透明、協同、共享特征, 具有天然融合共生的共同基礎和價值目標。兩者創新融合為一體, 才能構建電子招標投標技術反腐和專業化交易相互兼容統一的體系,才能通過建立供給電子招標投標系統網絡一體互聯、動態聚合、公開共享、數據留痕、永久追溯和大數據智能分析的市場信息公共服務體系,突破傳統市場信息體系條塊分割、失真、封閉、單向、靜態的困境,實現社會公眾有效監督、遏制和消除暗箱操作、弄虛作假、違法失信、偽幣驅逐良幣等市場扭曲現象,實現“互聯網+”招標采購行動目標,建立一體開放、公平競爭的市場交易秩序。

電子招標投標系統三大平臺

按照“電子招標投標辦法”的制度設計,電子招標投標系統按功能劃分為三大平臺架構:

一是交易平臺。使用數據電文形式完成招標投標交易全流程的技術載體。有三類主體建設運營交易平臺,依據技術和數據標準建設運營,開放對接、平等竟爭, 招標人自主選擇。按照市場化專業化集約化方向發展。

二是公共服務平臺。通過互聯網跨行業、跨地區連接電子交易平臺、行政監督平臺, 動態交互、一體共享市場交易信息的樞紐, 提供交易信息、技術和專業的公共服務產品。堅持“政府主導、共建共享、公益服務”原則,定位“交易平臺樞紐,公共信息載體,身份互認橋梁,行政監管依托”,實現市場信息共享和社會監督公共資源交易,國家、省和市三層公共服務平臺。

三是行政監督平臺。行政監督部門通過公共服務平臺樞紐連接交易平臺, 對相關招標投標交易項目在線實時行使監督職責,接受交易投訴挙報,是下達監督處罰指令的信息窗口, 可以與公共服務平臺合并建設運行。

促進行政監管職能與方式轉變

地方和行業公共資源招標投標交易的行政監管體系長期各自為政、條塊分割、規則炯異、管辦不分、多頭管理、責任不明、違法審批、越位監管的現狀至今沒有根本改觀。

這一行政監管體系既分割封閉了統一開放和公平竟爭的市場交易體系, 又限制和削弱了市場交易主體的自主權利、競爭能力、法律責任和信用自律, 使行業難以建立政府與社會公眾立體聚合監督及其聯合懲戒機制,卻為相關主體和監管單位弄虛作假、權力尋租并又推諉逃避相關責任提供了機會與條件, 最終導致難以依法確立和清晰界定招標投標交易主體應有的權利并嚴格追究相應法律責任。這是招標投標市場一系列無序競爭交易現象的深層次根源。

可見,規范公共資源招標投標交易秩序,必須借助融合互聯網大數據的力量,支持和推動政府監管服務理念、職能和方式的轉變, 通過落實放管服要求, 依法回歸確立市場主體應有的權利和法律責任, 消除行政條塊分割市場和權力違法干預交易行為。

通過建立供給電子招標投標系統網絡客觀記錄、一體互聯、實時交互、聚合共享、全程跟蹤、在線通道、真實公開和永久留痕市場交易主體資格能力、業績和行為信用的市場信息公共服務體系, 為政府全面實行招標投標交易事中事后的在線、永久追溯監督和大數據智能分析監督以及市場主體交易信用監督, 并充分發揮社會公眾力量, 立體聚合和依法監督規范行政行為奠定技術基礎。

確立市場交易主體地位和法律責任

確立市場主體交易地位和法律責任,是建立健全市場公平竟爭和自主交易機制的必要條件。通過建立電子招標投標系統及其市場信息一體共享的公共服務以及社會公眾立體聚合監督體系,既為政府簡政放權、轉變傳統交易監管職能和方式, 解除對市場主體微觀交易行為的過度束縛;又可以有效消除市場交易主體弄虛作假,偽造資格能力業績并逃避懲戒的機會空間, 從而為回歸確立市場主體自主交易應有的權利地位、誠信自律、法律責任和社會監督約束, 奠定必要基礎條件。

電子招標投標系統為消除地方違規設置 “人面+書面”注冊驗證的準入方式,也為今后取消市場主體資質資格許可認定后建立市場主體對交易對象能力信用實施自行評價、自行采信和自擔風險的市場信用自律評價機制奠定了基礎。

應當加快培育和維護市場主體成為一個資格能力健全和交易行為自律規范的現代法人治理結構, 能夠按照交易項目自然屬性的特定個性需求, 依法行使招標投標交易中的決策權利并承擔相應的技術、經濟、法律風險和責任。

建立市場化專業化電子招標投標交易機制

按照公共資源交易的自然屬性及工程交易的特性要求, 工程招標投標需要按單個項目需求完成一次非通用、非現貨、非現錢、非現時的專業化定制方案交易。因此工程電子招標投標交易, 不同于通用現貨単子商務的簡單錢貨兩清交易, 必須按照交易主體及其項目個性需求, 完成工程項目設計施工定制方案及其技術、經濟、管理、質量、安全等竟爭要素的專業匹配、科學智能評價和優化選擇交易。

因此,“互聯網+”招標采購相關政策均要求電子交易平臺按照市場化、專業化方向發展, 同時鼓勵招標采購單位按照項目需求自主選擇專業匹配的交易平臺, 限制政府部門壟斷和指定交易平臺包攬電子交易業務。這是電子招標投標交易發展的生命活力,也是招標投標制度的本質要求。

無專業分工即無精準專業服務。電子交易平臺專業化是工程建設管理市場化分工日趨精細基礎上、滿足招標投標專業精準以及智能化交易服務的需要, 也是打破行政壟斷、實現公平竟爭、自主選擇交易服務的需要。電子交易平臺應當在全國網絡體系內,按照市場需求合理布局與供應地區專業結構, 每個地區不需要專業齊全;一個交易平臺也不限于一個專業,目前可以設置二個以上相似專業,漸進深化,逐步向集約化發展。

各地區公共資源交易平臺應當開放互聯、公平竟爭、自主選擇和依法規范電子交易平臺(系統), 并納入公共資源交易服務和監督體系。公共資源交易服務機構所屬的電子交易平臺(系統)也應當從公共服務和監管體系中分離, 并轉向市場化專業化運營, 目前至少可以向市場主體主動開放制作合成招標文件與清單報價等交易工具軟件和數據接口, 并逐步標準化。

招標人或其代理服務機構可以結合自身定位自建、聯建或者租賃使用電子交易平臺,也可以選擇研發和優化集成專業、輕便、低價的交易工具標準軟件, 并自行選擇對接并提供交易服務的電子交易平臺。此, 既可以實現招標采購代理服務電子化、專業化、個性化轉型升級, 又可以推動公共資源電子交易系統在現實基礎上向市場化、專業化、集約化轉型發展。