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政府采購案件司法審查思路
在我國，財政部門主要履行財稅方面的監督管理職責，政府采購屬于使用財政性資金的行為。根據《政府采購法》的規定，財政部門對政府采購活動實施監管，負責處理政府采購活動中的投訴、舉報、檢舉和控告等，以維護政府采購活動的公開透明、公平、公正和誠實信用原則，監督財政性資金的使用。
《政府采購法》第五十八條規定，投訴人對政府采購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監督管理部門逾期未處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。由此可知，政府采購司法審查，是指政府采購當事人因不服財政部門的具體行政行為而提起訴訟，受訴法院對具體行政行為的事實認定和法律依據以及所適用的行政程序進行合法性審查，并作出相應裁決的活動。
政府采購案件的司法實踐現狀
在司法實踐中，因為政府采購案件有其特殊性，爭議多數與采購文件技術參數設置、資格條件設置、供應商投標真實性及開標評標程序有關，涉及很多法律問題、技術問題和實務問題，需要專家論證和有關技術部門鑒定，案件處理耗時長、難度大。
同時，由于《政府采購法》《政府采購法實施條例》等相關法律法規的規定有待完善，法院在案件審查過程中，往往缺乏明確的法律依據和相關標準，不宜機械地適用《行政訴訟法》的規定，必須結合案件實際情況進行審理。
現行法律、法規和規章對政府采購舉報、檢舉、控告沒有明確定義，對其處理程序也沒有明確規定，因此財政部門在處理政府采購舉報、檢舉、控告等案件過程中，缺乏明確的標準，法院在受理、審理政府采購案件時也沒有明確的法律依據。
筆者將結合司法實踐，厘清政府采購案件中司法審查的基本思路，介紹法院在審查行政機關是否具有法定職責時通常會裁定駁回起訴的幾種情形。同時，由于利害關系的認定沒有明確的標準，政府采購爭議處理過程中，利害關系人的認定是一個大難題。筆者將介紹地方財政部門針對此問題而施行的一些新方法。
通常情況下，法院不嚴格區分投訴、舉報、控告、檢舉、信訪的概念，其均屬于行政機關履職類案件。信訪較為特殊，我國有專門的《信訪條例》，對信訪的概念和程序等進行明確規定，所以不將其納入行政復議和司法審查的范圍。
法院在審理投訴、舉報、檢舉、控告等履職類案件時，主要分兩步走：第一步是判斷對于原告請求的履職事項，被告行政機關是否負有法定職責，第二步是判斷原告與履職事項是否具有利害關系。
財政部門法定職責認定
審判實踐中，司法機關在判斷行政機關是否具有法定職責的過程中，不細究投訴、舉報、控告、檢舉的具體概念，根據法律法規的規定，屬于行政機關履職的事項，行政機關就應當履職。同時，如果法律、法規、規章明確規定行政機關對投訴舉報負有答復或者轉送義務的，行政機關也必須履行法定的程序性職責。
《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱20號令）第十一條規定，“財政部門收到投訴書后，應當在5個工作日內進行審查，對不符合投訴條件的，分別按下列規定予以處理：（一）投訴書內容不符合規定的，告知投訴人修改后重新投訴；（二）投訴不屬于本部門管轄的，轉送有管轄權的部門，并通知投訴人；（三）投訴不符合其他條件的，書面告知投訴人不予受理，并應當說明理由。”
在政府采購投訴、舉報處理工作中，會遇到這樣的問題：本該由一個縣級財政部門管轄的PPP項目，投訴舉報人直接向財政部遞交投訴書或舉報信，因為沒有明確的法律規定，任何人都不能驅使政府為他服務，如果不屬于財政部的職責范圍，可以拒絕接收，告知投訴、舉報人向有權管轄的部門提起投訴、舉報、檢舉、控告等。如果投訴舉報人通過郵寄的方式來投訴、舉報的，應當依法轉送并答復當事人。
除了法律明確規定行政機關具有的程序性職責外，以下幾種情形，法院一般認定被告行政機關不具有法定職責而裁定駁回起訴：
第一，越級投訴或舉報的情形，即向有管轄權的行政機關的上級行政機關投訴、舉報的，上級行政機關不具有法定職責。例如，霍某與天津市國土資源和房屋管理局不履行法定職責一案中，原告對相關估價機構作出的《天津市房屋拆遷估價分戶報告單》有異議，直接越級向作為上級機關的被告進行舉報要求處理，法院判決原告越級舉報的行為屬于信訪，根據《信訪條例》，原告的起訴依法應予駁回。
第二，投訴人、舉報人僅僅以行政機關負有相關行政管理領域的一般監管職責為依據，要求行政機關履行特定法律職責的。
例如，馮某某等訴國家發展和改革委員會一案中，被告收到原告郵寄的舉報信，該舉報信載明的被舉報人為天津發改委，被舉報第三人為瀚華公司，舉報請求為被舉報人未對房地產開發項目所建住宅執行政府定價和政府指導價格管理履行行政許可監管職責，確認行政不作為。法院判決原告的“舉報信”并非按照《價格違法行為舉報處理規定》的規定請求被告履行價格違法行為監管的行政職責，其所提事項屬于信訪事項，故原告認為被告未在法定期限內對其舉報信進行處理，向被告提出同級行政復議申請，亦不屬于《行政復議法》規定的行政復議范圍。
第三，針對原告的爭議有專門的救濟途徑的。如相關法律法規明確規定當事人有其他的救濟途徑的，財政部門不具有法定職責。
第四，要求上級機關監督下級機關的。在組織法意義上，國務院部委負有全國某領域、行業的監管職責，同時也負責對下級進行指導監督，但是這類指導監督是基于內部公共利益管理的一種措施，具有政策性和自由裁量的空間。如果原告針對具體行政行為要求上級機關進行撤銷、變更的，其可以直接申請行政復議與行政訴訟，而沒有必要要求上級機關履職。在馮某某等訴國家發展和改革委員會一案中，原告向被告舉報，要求對天津市發改委的行為確認違法，最后法院駁回起訴。
除此之外，財政部門對于當事人提出的投訴、舉報、檢舉、控告或者提出的依法行政申請書，基于積極行政作為的原則，一般作出告知或者答復，當事人如果僅僅對告知或答復行為提起訴訟，法院在受案范圍的框架下，下列情形裁定駁回起訴：第一，不具有法定職責的行政機關對投訴舉報事項所作出的答復，不再考慮答復本身的合法性；第二，上級行政機關將越級的投訴舉報轉送下級行政機關處理的；第三，上級行政機關將越級投訴舉報事項作為信訪等非正式行政程序進行告知或者答復的；第四，投訴舉報人針對行政復議不予受理決定或者程序性駁回復議申請的決定再次申請行政復議的，行政復議機關對此作出的不予受理決定或者程序性駁回復議申請的決定，申請人對此提起訴訟的，法院裁定駁回起訴。
化解“利害關系”的尷尬處境
20號令第二十條規定，財政部門應當以書面形式通知投訴人、被投訴人及其他與投訴處理結果有利害關系的政府采購當事人。在司法實踐中，利害關系的認定并無明確標準，尤其是政府采購案件中，潛在投標人的范圍是難以界定的，故而在認定政府采購案件時，利害關系的認定存在諸多困難。例如，甲下載了標書，對于標書條款進行質疑，質疑后標書未修改，其也未參與投標，對于政府采購結果而言，甲是利害關系人嗎？甲購買了標書，復印一份給乙，乙欲參與投標，對標書的條款提出質疑，這種情形下，乙屬于利害關系人嗎？對于利害關系的認定是模糊的，情況復雜多樣。
有些地方采取“報名登記”的方式限定利害關系人的范圍，在政府采購公告中明確要求供應商在7個工作日內進行報名登記，只有通過報名登記的供應商才可以參與投標，也只有登記過的供應商才有質疑的權利。通過報名登記的規定，旨在便于后期向相關供應商發出通知，同時可以將利害關系人限定在一定范圍。
政府采購案件中，無論是法定職責還是利害關系的認定，都必須有法可依，有法必依，但現行法律法規還有待完善，只有明確相關標準，才能更好地開展政府采購工作，指導司法實踐，維護社會公平公正，實現政府采購物有所值的目的。
（本文為財政部法律顧問袁乾琴在首期“'財庫法'青年學研會”上的內容分享。“'財庫法'青年學研會”是以非官方的形式，對政府采購投訴和監督檢查案件處理工作中遇到的熱點、難點、疑點問題進行研討，由財政部政府采購監管部門工作人員和專業律師發起，并邀請實務專家、理論學者、法院法官和地方財政部門青年同志共同參加。財政部國庫司政府采購管理辦公室主任婁洪出席了首期“'財庫法'青年學研會”。下一步，“'財庫法'青年學研會”將圍繞合格投標人、潛在供應商、供應商主動放棄中標、重新評審等實踐中的難點問題進行專題討論。）
(來源：中國政府采購報)
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