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供給側結構性改革背景下評標制度的更新設計

發布時間：2017-11-22

供給側結構性改革背景下評標制度的更新設計

口文／吳強

我國改革開放后實行的招標投標，30多年來取得了巨大成績，同時也掩蓋著一些與市場經濟根本要求相悖的問題。在經濟發展新常態下，招標投標應當按照“使市場在資源配置中起決定性作用”的根本要求，圍繞提高資源配置效率的終極目標，進行一系列以問題為導向的供給側結構性改革。主要包括：政府招標投標制度供給側改革、招標人優化產業（產品）結構需求側改革、投標人提高產品質量供給側改革、招標代理機構提升服務供給側改革等。

最近，招標投標市場接二連三發生“一元錢中標”“零元錢中標”案例及“西安地鐵三號線問題電纜”事件，引發業界對“最低評標價法”是非曲直的熱議。在十二屆全國人大常委會第二十八次會議上，招標采購的“低價中標”問題也受到詢問。超低價中標的怪象頻發，看似是評標方法出了問題，其實是招標投標活動中長期被忽視的評標制度、評標委員會、評標專家三個方面存在的問題浮出了水面，暴露的是評標制度缺陷、制度執行偏離和招標投標市場失靈的真相。倒逼我們要在供給側結構性改革的背景下，思考如何更好地重新設計評標制度，保證評標工作的科學性，提高招標投標配置資源的效益。

一、頂層評標制度初始設計的瑕疵與不足

為體現具有中國特色社會主義市場經濟招標投標的特點，增強公權力對依法必須招標項目的管制，我國2000年頒布實施的《招標投標法》中，設計了以評標委員會為主導的評標制度。評標委員會成員以社會上的經濟、技術專家為主，是招標項目評標階段的工作載體。頂層評標制度對其進行了規范和約束，包括評標委員會的組成有法定的程序、擔任評標專家有法定的資格條件、評標專家有法定的權利義務、評標程序有法定的要求、評審結果有法定的效力、評標專家違法有法定的罰則等。

經過長達17年的招標投標實踐驗證，現行評標制度囿于長期計劃經濟體制束縛和設計者理性局限，更多考慮的是節省投資、提高項目質量、防止招標人腐敗，并沒有達到“使市場在資源配置中起決定性作用”的認識高度。因此，評標制度存在著侵犯市場主體權利的“硬傷”，還有一些與當前經濟發展新常態不相適應的地方，影響了資源配置的效益。譬如：

1．設定的評標專家資格條件存有漏洞。《招標投標法》第三十七條第三款規定，評標委員會的專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業水平。其中，“從事相關領域工作滿八年～具有高級職稱”兩個條件清楚明白，“具有同等專業水平”卻很難把握。立法原意是為少數已達到與本專業具有高級職稱的人員相當的水平，又具有豐富的實踐經驗，但因某些原因尚未取得高級職稱的專家，留出破格進入評標委員會的渠道。理應為新興行業、前沿技術領域（如早年IT行業，現在的納米、石墨烯等行業）里的少數青年才俊和個別突出人才。但因“同等”難以量化、最難把關，在建立評標專家庫的實際工作中，“同等”反倒成為大量不具備高級職稱的各種人員進入評標專家庫的“通道”，變成制度漏洞。這是造成目前評標專家隊伍整體業務水平、業務素質參差不齊的一個重要原因。近日，新的政府采購評審專家條件，還將專家資格調低為具有中級專業技術職稱或同等專業水平，更值得商榷。如是這樣，帶來的直接后果是降低了評標專家隊伍總體專業技術水準，保證評標工作質量、優化資源配置又從何談起？

2．“一般招標項目”和“特殊招標項目”界定含糊。《招標投標法》第三十七條規定，招標人依法組建評標委員會，一般招標項目可以在專家庫內，采取隨機抽取方式確定；特殊招標項目可以由招標人在專家庫內直接確定。《招標投標法實施條例》（簡稱《條例》）第四十七條進一步對特殊招標項目做了界定，即指技術復雜、專業性強或者國家有特殊要求。這個補充說法似乎不再含糊其辭，但僅憑“技術復雜、專業性強”這樣的泛泛概念，實踐中還是見仁見智，依然無法區分一般招標項目和特殊招標項目。尤為重要的是，在《條例》頒布后，招標項目屬于“一般招標項目”，還是“特殊招標項目”，不僅決定了評標委員會組建的方式，并且左右著“最低評標價法”和“綜合評估法”的選用。對同一個招標項目而言，不同的評標委員會和不同的評標方法，產生的結果肯定不同，其最終影響的還是資源配置是否合理、是否有效。

3．隨機抽取方式確定評標委員會的非科學性。《條例》第四十六條規定，除特殊招標項目外，依法必須進行招標項目的評標委員會專家，應當從評標專家庫內以隨機抽取方式確定。顯然，制度設計者只是從“技術”一個維度，區分“一般招標項目”和“特殊招標項目”，并認為一般招標項目就是簡單項目，對評標委員會的評標專家采取隨機抽取，就可以勝任評標工作。其實，從科學的角度講，這條制度規定至少涉及項目管理理論、采購理論和概率論。既然招標項目是“項目”，就必然具有項目的獨特性、一次性特征；既然是招標采購，就要在遵循專業、批量、時機、范圍等采購原則的同時，對不少于3家投標人的產品性能、質量、價格、壽命周期、供貨渠道、售后服務等情況，進行多維度比較擇優；既然需要評標，無論采用何種評標方法，都要涉及技術問題、經濟問題、法律問題，都要由評標委員會完成評標任務，就不應對評標專家知識體系、職業素養的要求有任何降低。按照概率理論，采取“隨機抽取”評標專家，評標的結論必然產生隨機現象。現實情形的“評標專家庫”，散落在各地各部門及招標代理機構。“入庫”的評標專家，沒有全面統一的審查尺度，加之“同等”的濫用，導致庫內評標專家個體差異太大，被抽取專家與所評審項目不匹配的概率也很大。

對一個具體招標項目，招標人各種需求在招標文件中固定，投標人各種供給在遞交投標文件后既定，評標辦法和標準事先公開設定，即在“三定”的客觀條件下，如因采用隨機抽取評標專家，使得最后評標結論隨機成為可能出現情況中的任何一種，這對招標投標這樣廣泛競爭且嚴謹的經濟、技術、管理兼具的工作來講，很不科學。尤其是僅為防止招標人直接確定評標專家可能帶有的傾向，明知“隨機抽取”會產生“隨機結果”的弊端，仍然犧牲資源配置效益，去強制規定必須“隨機抽取”評標專家，實不可取。

4．招標人終身負責與評委會臨時任務之間責任失重。在建設工程領域，對建設單位法定代表人，早有原國家計委《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》（計建設[1996] 673號，已廢止）的要求，項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值，實行全過程負責。近有住建部《建設單位項目負責人質量安全八項規定（試行）》（建市[2015] 35號），項目法人對工程質量需承擔終身責任。

對國有企業或國有控股企業投資的建設項目來講，絕大部分是依法必須招標項目，即建設項目的設計、施工、監理、重要材料、設備的采購都需要招標。但在招標工作中，招標人的自主權、決策權等應有的權利又被招標制度或明或暗地部分剝奪，造成責權利不對等。僅就評標制度分析，《條例》第五十五條規定，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人。這條規定減損了《招標投標法》賦予招標人的“以評標委員會提供的評標報告為依據，對評標委員會推薦的中標候選人進行比較，從中確定中標人”的原有權利。《條例》設計的評標制度，使評標委員會在無例外情況下成為“定標委員會”，而對建設項目擔負終身責任的招標人從此失去了實際定標權。在“評標委員會”中，社會評標專家是評標工作的主體，他們和所評審項目是沒有利益關聯，但“評標委員會”也不對評標結論承擔法律責任。中標結果是每次招標投標競爭后的結果，是多方投入人力、物力、財力角逐后的項目資源配置，事關重大。將一個評完標就解散的不承擔民事責任的評標委員會，在幾小時內形成的評標結論，作為中標結果，最終還要招標人承擔后果，真是悖謬。評標制度為防止招標人、投標人可能存在的這樣那樣情況，想方設法地加了諸多限制，但卻不重視評標專家中也發生過與投標人串標的“窩案”，不加設防地相信臨時性的“評標委員會”的評標結論，直接引用其作為中標結果，把項目法人應有的權利撇在一旁，這不是真正地對國有資金負責。

二、評標制度在實際工作中扭曲執行

制度是一種“人為的事物”，政府作為制度供給的主體，在市場經濟中也是“經濟人”，存在自利性。現在，各地、各部門與《招標投標法》及其實施條例配套的規章、規范性文件中，局部利益、部門利益明顯，不當干預、侵權現象普遍，形成招標投標制度沖突、制度失衡。在評標制度方面，頂層評標制度的一些缺陷和瑕疵也被低層級制度放大，并在實際執行中嚴重偏離評標制度，造成實踐中大量的招標項目評標工作質量不高，很多資源被誤配、錯配。

1．“最低評標價法”成為唯一的評標方法。招標文件中的“評標標準和方法”，是評標專家評標時的唯一依據，這是評標制度中的一個重要原則。招標文件編制是否合法、合理，是否滿足采購需求，對招標結果具有根本性影響。評標標準和方法這把“尺子”，是否科學合理，誤差大小，也必然會影響到評標結果。招標人在建設項目招標前，要有一批工程技術、財務人員分析市場、研究建設方案、分析實施方案、估算建設投資、預測現金流量、分析財務可行性等。對招標項目是采用最低評標價法合理還是綜合評估法合適、最低評標價法中的偏差折價多少、綜合評分法中的評標因素量化分值大小，招標人最具有發言權。因此，《招標投標法》將提出評標方法和標準的權利賦予了招標人。

但是，一些地方政府連招標人選擇評標方法和評標標準這點最基本的權利都要干預，他們忽視工程項目唯一性、一次性、明確性、約束性、復雜性的特征，強制要求招標項目一律采取最低評標價法。“權力”還在制作評標標準的“游戲軟件”，對應由招標人根據項目需要自主確定的評標標準，設置許多條條框框，例如規定一個隨機抽取的K值，評標基準價規定為所有投標人投標價格的算術平均值乘以K值。這種沒有項目管理的科學原理、游戲般規則下的招標投標，忽略的是招標投標配置資源的作用。

2．“隨機抽取評標專家”變為唯一方式。《招標投標法》用“一般招標項目可以采取隨機抽取方式，特殊招標項目可以由招標人直接確定”，對評標專家的產生做了規定。在法律條文中，“可以”是一個選擇詞，是能這樣也能不這樣。招標大法給予了招標人或抽取或選取評標專家的權利。但許多地方，卻剝奪了招標人應有的權利，剛性地規定招標項目一律由公共資源交易中心隨機抽取評標專家，使得“隨機抽取評標專家”產生的負面效應進一步擴大化。

3．“隨機抽取”伴隨的“隨意評標”。由于隨機的不確定性，在實際工作中，許多隨機抽取到的評標專家知識結構、專業特長與所評審的項目并不相符，或者對政策法規不熟悉，他們只得濫竽充數，評標時就是找瑕疵，動輒廢標，使評標委員會成為“廢標委員會”。還有一些地方，規定招標人代表不得成為評標委員會成員，明顯違反《招標投標法》不說，評標專家連招標項目來龍去脈和重要的采購需求都弄不清楚，專家評標需要的信息不對稱，猶如“盲人摸象”式的評標。也有少數評標專家不堅持原則，不講職業道德，評標時不是認真研究和熟悉招標項目的性質和特點、主要技術要求以及招標文件中規定的商務條款和合同文件，而是迎合招標人、招標代理機構的不正當要求，敷衍了事，使評標成為“快餐”式的評標。有的專家業務素養不高，還有少數專家年齡太大、知識陳舊、記憶力衰退，對前沿的專業技術問題說不清楚，采用電子評標后又不熟悉電腦，工作效率很低。

騰訊云一分錢中標廈門政務云、四川久遠銀海軟件0元中標貴州省機關事業單位工資管理信息系統等，就是評標專家專業技術水平不高、招標投標法律意識不強、評標工作中責任心不夠，馬虎評標、隨意評標的明證。

4．片面要求評標專家獨立評標。

評標委員會法定人數為5人以上單數的立法本意，就是以便于各成員評審意見不一致時，可按照多數通過的原則產生評標委員會的評審結論，推薦中標候選人或者直接確定中標人。許多地方錯誤理解了評標專家獨立評標，規定評標專家在評標時不得進行討論，有些地方甚至在評標室裝有監控設施，或者搞成隔斷，不允許專家互相交流。招標項目千差萬別，采購需求因項目而異，作為評標委員會的成員，沒有哪位專家是全能的。評標委員會本身就是“由招標人的代表和有關技術、經濟專家等方面的專家組成”，試問，技術專家能夠評經濟標的、經濟方面的專家能夠評技術標的嗎？這樣的所謂“獨立評標”，能有什么評標質量？對評標中出現的重大問題，應在專家充分討論后，由各位評標專家不受任何干擾地獨自提出個人意見，并承擔個人責任，這才是對獨立評審的正確理解。

三、新形勢、新要求下的評標制度更新設計

招標投標是市場經濟條件下一種透明有序、有組織的競爭交易方式，其經濟作用除了微觀上為每個招標企業、投標企業降低交易成本、提高資金使用效率、促進企業技術進步外，宏觀意義在于推進市場良性競爭，使資本在競爭中流動、技術在競爭中提高、市場在競爭中發育，最終達到資源在競爭中優化配置。這是招標投標的真諦，是我國推行招標投標制度的根本目的。

在經濟發展新常態下，提高招標投標市場配置資源的效益，需要在招標投標活動中，解除束縛市場主體活力、阻礙市場和價值規律發揮作用的弊端。招標投標制度作為規范招標投標行為的準則，本身也應當在供給側結構性改革的要求下與時俱進。特別是涉及最終資源配置的評標制度，必須從“重程序、輕結果”轉變為“重質量、重結果”的制度安排。要根據制度設計應遵循的普適性、效率、激勵相容、帕累托改進等一般原則，針對“入庫”評標專家業務素質參差不齊、評標委員會評標質量缺少制度約束、招標人應有的采購決策權未能到位、圍標串標多發頻發四個影響資源配置效益的重大問題，在《招標投標法》的框架內，以制度修復和制度創新為要領，更新設計評標制度。其設計的四個要點是：

1．堵塞評標專家“同等專業水平”的制度漏洞。對入庫的評標專家而言，本人應是某個行業的專業技術精英和骨干，專業技術水平高、實踐經驗豐富。評標工作，就是需要各位評標專家發揮各自專長，利用個人的職業技能，公正、合理、科學地評定出中標候選人。在招標項目中，投標人都是在市場中激烈競爭，并能夠在優勝劣汰的環境中生存發展的企業，本身就很了不起，企業一定有很多管理行家、技術高手。他們的投標，讓不具備高級技術職稱的“同等專業水平”的所謂“專家”評標，好似“學生”在評價“老師”水平高低、孰優孰劣。招標投標是經濟技術活動，尤其是技術問題來不得半點虛假。評標質量的高低，取決于每位評標專家的專業技術水平、法律意識和職業道德。因此，“同等專業水平”不應該成為制度規定，必須堵塞這個制度漏洞，取消評標專家“或者具有同等專業水平”的資格條件。

2．增設評標委員會責任追究制度。在整個招標過程中，招標文件的編制、評標辦法和標準的設定以及評標工作是三大關鍵環節，評標工作更是招標采購的核心環節。評標委員會最終的評標結果，事關整個招標投標活動公開、公平、公正的競爭原則，關系到能否保護國家、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益。具體到每個招標采購項目，也關系到能否保證項目質量、優化配置資源、實現招標人最大經濟效益。評標委員會只是一個臨時性組織，評完標就解散，評標結果的好壞、評標的責任很難追究。評標委員會權利、責任不對等也是評標專家濫用“自由裁量權”的原因之一。現行評標制度雖然對評標專家個人有違法的追究責任，但是對評標委員會這個臨時集體卻沒有相應責任的追究制度。畢竟專家違法現象是極少數，而評標中失職、失察、失誤、失信等行為會經常發生，這些過失直接影響評標質量。評標制度更新設計時應當填補這個方面的制度空白：一是在中標候選人公示的同時，公布評標委員會成員名單，讓評標專家接受社會公眾的監督；二是一旦投標人對招標項目的異議、投訴理由成立，如果是評標委員會的過錯，則應問責、追責，所有成員必須承擔責任，退還當次評審專家費，一定范圍通報批評，停止評標專家資格一年。

3．修復招標人應有的招標采購權利。政府和市場的關系，是我國經濟生活中長期沒有正確處理好的問題。在招標投標活動中，公權力同樣對招標人應有的權利進行不當干預。尤其是國有企業一定數額以上的采購，被納入依法必須招標項目后，出于防止腐敗的目的，其采購供應鏈管理中應有的完整權利受到制度供給抑制和侵犯。習近平總書記反復強調“國有企業是國民經濟發展的中堅力量”，我們的國有企業要在與不同所有制的市場主體的競爭中，使國有資產保值增值。在招標采購工作中，我們應當充分尊重國有企業應有權利，絕不能以他們有“傾向性”為由，去抑制國有企業改造客觀世界的主觀能動性。在評標制度的更新設計中，必須解放思想，尊重科學，尊重市場主體，按照不能差別對待的普適性原則，修復招標人、國有企業在招標采購中被肢解的權利：一是廢除“一般招標項目”“特殊招標項目”提法，以解除對招標人組建評標委員會和選用評標方法的兩個制度約束。允許招標人根據項目具體特點和采購需求，在兩種評標方法中選擇一種評標方法，可以從專家庫中隨機抽取評標專家或直接確定評標專家。二是廢止《條例》第五十五條“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人”的規定，讓招標人定標的權利回歸到《招標投標法》第四十條第二款“招標人根據評標委員會提出的書面報告和推薦的中標候選人確定中標人”。以上修訂內容都是基于項目管理的科學性、招標人的責權利統一的考量，使評標制度內在地聯結新形勢、新要求下的評標制度更新設計堵塞評標專家“同等專業水平”的制度漏洞增設評標委員會責任追究制度修復招標人應有的招標采購權利針對圍標、串標等問題進行制度創新建設項目法人制、項目質量終身責任制等其他制度安排。

4．針對圍標、串標等問題進行制度創新。圍標、串標問題，對提高招標投標配置資源的效益破壞性最大。圍標、串標屢禁不止的根本原因是誠信缺失。但評標制度中，也有幾個技術性的誘因：一是《條例》第五十五條中的“排名第一的中標候選人放棄中標、因不可抗力不能履行合同、不按照招標文件要求提交履約保證金……招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人”規定，排名第一的中標候選人，不需要原因就能夠放棄中標，或者說滿意就簽訂中標合同，不滿意就不接受合同，就可以依次選第二名中標，為圍標、串標留下了操作空間。二是《招標投標法》第十九條規定的招標文件應當包括招標項目的評標標準，這樣的制度安排相當于把“標準答案”事先告知潛在投標人，誘發不法投標入圍繞如何得高分、滿分而去弄虛作假。三是實踐中，大量的招標項目采用以投標人投標平均價得最高分的評標標準，誘導了缺乏商業道德的投標人沆瀣一氣，抱團結伙在某個價格區間集中報價，形成圍標、串標。上海最近破獲一起“串通投標”團伙案，在今年1月上海一項市政工程招標中，90多家投標公司里竟然有80多家公司的背后由一個陸某為首的勢力在控制，以確保他們以期望的價格中標，手法就是花數萬元“小費”，在行業內找一批公司把標的圍起來投標。

因此，在評標制度更新設計中，應當不允許中標候選人無正當理由放棄中標。同時對評標標準，既可以在招標文件中載明，也可以在唱標前公布。作為制度創新，評標標準在唱標前公布，有利于潛在投標人在不知道評標標準前，更多地根據自己的實際情況編制投標文件，也限制了招標人在唱標后，再根據報價情況設定評標標準的不公平行為。實踐中，全國電力系統的招標項目，普遍采取截標后、唱標前公布詳細評標標準的做法，形成了更加真實的公平競爭，效果很好。此外，還要在評標制度更新設計中，鼓勵采用最低有效投標報價得最高分的評標標準。

招標投標的根本屬性是經濟技術活動，必須遵循客觀經濟規律。在供給側結構性改革背景下，評標制度更新設計的出發點，是提高評標委員會供給的評標結果水平，從而保證招標采購的質量。指導思想上，要牢牢把握“提高資源配置效益”的總要求，尊重科學、尊重技術、尊重市場規律、尊重招標人主觀能動性。落腳點首先是要嚴把專家入庫關，保證評標專家高水準的職業素養；其次是激發市場主體活力，保證招標人自主選擇評標方法、自主制定評標標準、自主確定評標委員會組成方法以及最終的實際定標權利；第三是避免權力無端干預，保證招標投標最終結果，滿足采購項目的功能需求，滿足采購人的使用要求。