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招標投標中實行“評定分離”引發的思考

□文/浙江省蒼南縣公共資源交易中心  曾云賢

近年來，我國工程建設項目招標投標領域出現了一個新概念——“評定分離”，這是相對于“評定合一”而言的，引起許多業內人士的關注和討論。各方意見褒貶不一，褒者說是招標投標機制的“改革創新”之舉；而貶者質疑是一種倒退，如果評標結果是公正合理的，那為什么要通過“定標”強力修正？如果評標結果不公正合理，由后期“定標小組”憑經驗修正，那評標意義何在？筆者站在招標投標服務第一線，不得不引發思考。

“評定分離”的興起

《招標投標法》第四十條規定：“評標委員會完成評標后，應當向招標人提出書面評標報告，并推薦合格的中標候選人。招標人根據評標委員會提出的書面評標報告和  推薦的中標候選人確定中標人。招標人也可以授權評標委員會直接確定中標人?！睂嵭械氖恰霸u定分離制度”，評標歸評標，定標歸定標，招標人可以在評標委員會推薦的中標候選人中自由確定中標人。

而《招標投標法實施條例》和《評標委員會和評標方法暫行規定》、《工程建設項目施工招標投標辦法》、《工程建設項目貨物招標投標辦法》等部門規章要求“招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人”，造成了實質上的“評定合一”，現如今都是嚴格按此執行，這與上位法《招標投標法》的規定不完全相符，一些業內人士據此認為要完全實行“評定分離”制度，應當對“評定合一”進行修正。

2011年9月，深圳市住建局印發了《關于深化建設工程招標投標改革試行評標定標分離的通知》，大膽提出“評定分離”改革，率先開展以實現招標人權責統一為突破口，以“定性評審、評標公開、評定分離”為主要特征的新一輪改革試點。定性評審，就是把傳統的專家通過打分確定中標人的方式，改為專家定性評審，只給出定性的論證意見；評定分離，就是落實業主負責制，實現由專家定標向業主定標的轉變，讓招標人組成定標委員會，通過嚴密的程序和嚴格的流程來確定中標人。鑒于“評定分離”諸環節的復雜性，深圳市不斷加以規范和完善，2015年深圳市人民政府印發了《關于建設工程招標投標改革的若干規定》；2016年，深圳市住建局又印發了《評定分離定標工作指導規則》

2016年6月，江蘇省住建廳發布《關于開展房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標改革試點工作的通知》，決定“部分項目試行‘評定分離”’。省建設工程招標投標辦公室于2017年3月印發《評定分離操作導則》，要求合理運用“評定分離”的評標方法和定標方法，實現招標項目“評優定優”目標。2018年2月，江蘇省人民政府發布了《江蘇省國有資金投資工程建設項目招標投標管理辦法》，規定招標人可以采用評定分離方式確定中標人，明確了可采用評定分離方式的三種情形：設計方案招標、工程總承包招標、有關部門規定可以采用的其他項目。

2017年5月，湖南省住建廳印發《湖南省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標投標活動管理暫行規定》，第二十條規定“評標完成后，評標委員會應當向招標人提交書面評標報告，并按照招標文件的要求，推薦不超過3名有排序的合格的中標候選人，由招標人按照中標候選人的排序確定中標人；也可以推薦3名不排序的合格中標候選人，由招標人擇優確定中標人”，鼓勵各地穩妥探索“評定分離”方式。

2018年4月，湖北省人民政府印發《關于促進全省建筑業改革發展二十條意見》，第三條意見就是“進一步厘清綜合監管和行業監管的職責，加強行業主管部門的標后監管職能，逐步實行“評定分離”制度，實施分類監管。”

自2016年上半年開始，浙江省發改委積極開展探索“評定分離”方式，選擇了海寧市、義烏市和省重點工程設計領域進行試點。2017年12月，中共溫州市委全面深化改革領導小組辦公室印發《進一步加強工程建設項目招標投標工作的意見》，提出了“探索評定分離方式定標”。招標人可以在評標委員會推薦的中標候選人中擇優確定中標人。定標方法可以采用價格競爭定標法、票決定標法、集體議事法，定標委員會成員各自發表意見，由定標委員會組長最終確定中標人，定標委員會組長應當由招標人的法定代表人或者主要負責人擔任。招標人也可以在招標文件中列舉多種定標方法，在定標會上通過隨機抽簽方式確定最終定標方法。

“評定分離”中幾種定標法的優缺點

深圳市人民政府的《關于建設工程招標投標改革的若干規定》，明確評標定標方法有：直接抽簽定標法、價格競爭定標法、票決定標法、票決抽簽定標法以及集體議事法。深圳市住建局隨后印發《評定分離定標工作指導規則》，對上述評標定標方法優缺點進行了分析，供招標人在選擇使用時參考。

1．直接抽簽定標法

  此法由招標人確定成交價格，投標人不競價，在所有報名單位中，通過隨機抽簽方式確定中標人。優點：招標程序簡單，沒有廉政風險和廉政壓力。缺點：既不擇優、又不競價。建議：從敢于擔當或對建設工程負責的角度出發，一般招標項目不建議采用直接抽簽定標法。

2．價格競爭定標法

此法是指以投標價格作為定標主要依據的方法，具體方法由招標人在招標文件中加以約定。該方法可以引申出多種定標方法，比如最低投標價法、次低價法、第N（事先約定的數字）低價法、平均值法等。優點：招標程序較簡單，有競價。缺點：沒有擇優功能。建議：一些小型工程或技術簡單工程可以采用，但不建議采用可能引發惡性競價的價格競爭法（如最低價法），而平均值法或第N低價中標價會相對合理一些。

3．票決定標法

此法是指招標人組建定標委員會以直接票決或者逐輪票決等方式確定中標人的方法：直接票決有簡單多數的一次票決法或兩兩比對排序法。優點：擇優功能突出，具備一定的競價功能。缺點：招標人主要負責人的廉政壓力和定標委員的廉政風險較大。建議：重大項目或技術復雜項目可以采用，一般項目慎用。

4．票決抽簽定標法

此法是指招標人組建定標委員會以票決方式確定不少于3名投標人，再通過隨機抽簽方式確定中標人的方法。票決入圍的投標人越多，擇優功能越弱。優點：既能夠進行適當競價、相對擇優，又沒有較大的廉政風險和廉政壓力。缺點：內控機制較好的招標人能夠實現擇優與競價有機結合，缺乏內控機制的招標人既不體現競價又有較大廉政風險。建議：一般招標項目事先確定價格入圍切線，再在入圍投標人中進行擇優。重大項目或技術復雜項目抬高價格入圍切線，以擇優為主。

5．集體議事法

此法是指招標人法定代表人或者主要負責人擔任定標委員會組長，組建定標委員會進行集體商議，定標委員各自發表意見，最終由定標委員會組長確定中標人的定標方法。該方法實質是賦予招標人法定代表人或者主要負責人個人定標權。優點：招標人法定代表人或者主要負責人個人有定標權，既可以是擇優也可以是競價，還可以是擇優與競價的有機結合。缺點：招標人法定代表人或者主要負責人個人廉政壓力與廉政風險巨大。建議：招標人如果沒有完善的集體}義事規則加以規避廉政風險、化解廉政壓力，則不建議采用集體議事法。

“評定分離”催生招標投標新現象

1．促使投標人改變投標策略

(1)改“撒網捕魚”為“定點爆破”：投標人原來熱衷于對評定專家“圍追堵截”、廣撒網多捕魚，采取長期感情籠絡、借勢脅迫配合、半路截迎交易等。實行評定分離后，評標專家的評審意見只起參考作用，招標人才是定標的關鍵，投標人將轉向做招標人工作，在中國式民主下難免會體現出首長意見傾向制，于是招標單位的主要負責人成了投標人“人情攻關”的“重中之重”。

(2)改“策略報價”為“業績優先”；投標人原是綜合考慮自身資質、技術、利潤期值等，采取調整價高價低的策略性報價，確保實現中標目的。實行評定分離后，具備優質業績的投標人，有底氣敢貼近投標報價上限進行報價，以追求利益最大化。

(3)改“群狼戰術”為“優質為王”：一些投標人原先在運作圍標串標時，掛靠企業越多則中標概率越大。現改專找大企業、優質企業掛靠，努力將大量外地好企業擠入候選行列，再爭取定標人“撈人”，上演著新的圍標戰略。當地小企業依然生存堪憂無法壯大，當地政府依舊只能心疼大量稅收外流。

2．招標人面臨新問題

我國目前項目建設倡導實行“業主負責制”，業主不僅要對項目質量終身負責，而且要對項目的進度、安全、投資效益等負總責。深圳還規定建設工程招標活動實行招標人負責制，招標人的法定代表人是招標活動的第一責任人，對招標過程和結果的合法性負責。所以，將招標的定標權還給招標人是真正遵循了“權責統一”原則。

對于可以行使最終定標權，不同招標人有著不同的認識和做法。樂意定標的：可實現讓相中或私下交易的投標企業中標，當然難免會有隱蔽性的利益輸送。不樂意定標的：擔心自身缺乏專業決標知識，對為何選定某個投標人無法完美解釋。也有負責人擔心被身邊的其他定標委員“綁架”，操縱給不理想的企業。毫無目的定標的：由于沒有個體特別要求的，更喜歡直接交由評標專家評標定標，盡量避免涉及廉政風險和法律責任。

3．評標專家作用將被弱化

實行“評定分離”方式，只要評標專家進行定性評審而不需要定量打分，不用推薦前幾名候選人。評標專家根據招標文件中的評審內容和評審方法，對各投標人的技術、商務標書進行分析，對各投標文件提出符合性意見，指出各投標文件存在的問題，并形成綜合的定性評審意見，提交定標委員會決策定標。

評定分離實行后，評審專家沒有了定標的話語權，難免會心生失落感，那評審工作有可能不認真對待，甚至草草完成評審報告，不在意出現評標錯誤和紕漏等問題。根據定性評審特點，未來可能只需1到2名評標專家就行，只是依照招標文件校核投標文件進行定性論證而已。

4．監管部門迎來新挑戰

使用新方式必然出現新問題，由于招標投標中追求經濟效益的逐利性，沒有一種定標方式可以“包治百病”，可能出現“按下葫蘆浮起瓢”現象，難以完全清除對招標投標市場的詬病。

如何打擊投標人掛靠行為，從而引導投標人公開有序競爭？如何限制投標人貼近投標報價上限進行報價，鼓勵優質企業低價投標，從而實現讓報價經濟合理的優質企業中標？如何斬斷投標人與招標人暗地里交易的利益鏈，讓真正的優質企業中標，又能杜絕腐敗發生？如何充分發揮評標專家的專業性參謀作用，幫助招標人科學合理定標，讓招標人實現“優中選低、低中選優”，從而取得最佳的經濟效益？假如發現定標不合理該如何去修正，造成損失該由誰來承擔責任等等，這些都是監管部門即將面臨的新課題，值得深入研究。

加快推進“評定分離”的制度體系建設

如果強調要進行招標投標體制改革，遵循“權責統一”原則，而將定標權回歸給招標人，用“評定分離”完全替代“評定合一”，這種做法且行且謹慎。本來評標定標中引進評標專家的第三方獨立評審制度是合理的，因招標文件中的評標標準是由招標人制定的，假如讓招標人既是規則制定者又是結果評定者，顯然是不妥的，更是危險的。筆者認為，所謂的“評定分離”創新方式可以作為現行評標定標的一種補充，供招標人選擇使用，但不宜采取法律法規規章形式的規定來完全取代。

實行“評定分離”前，必須進行制度體系的建設，制定統一標準的《評定分離工作指南》，明確適用范圍、方法選擇、評標程序、定標流程、合同條款等環節的規定性內容及注意事項，更要建立嚴格的監督機制。

重點督促招標人建立和健全內部管理制度，科學合理、廉潔高效地利用好定標權，明確崗位責任，規范定標程序，強化廉政風險管控，保留所有定標工作檔案資料以便追溯。

要引導投標人增強誠信意識，憑實力投標，不走歪門邪道，不惡意擾亂市場。要教育評標專家正視職責定位，提升職業素養，努力做到“到位而不越位”，履行好招標人的定標參謀作用。

監管部門要切實提高監管能力和水平，保護市場各方主體的合法權益和交易市場的公平競爭。要實行評標定標全過程監管，隨時解決和查處招標投標過程中的突發事件，及時切斷不正常的利益鏈。對查處到的投標人違規違法現象，記人企業不良信用記錄并清出招標投標市場。查實評標專家違規違紀行為，予以責任追究并列入黑名單直至清出專家隊伍。發現招標人擅用定標權違紀違法的，則要及時進行警告或處分，嚴重者移交司法機關處理。

（責編：馮君）