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正確理解兩法中的質(zhì)疑投訴問題

南京林業(yè)大學(xué)  高國民    江蘇東南律師事務(wù)所  辛超

財(cái)政部《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(以下簡(jiǎn)稱“第94號(hào)令”)于2017年12月26日公布，并于2018年3月1日正式施行。第94號(hào)令對(duì)當(dāng)前政府采購領(lǐng)域招投標(biāo)活動(dòng)中質(zhì)疑與投訴頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)，將起到有效的遏制作用。目前，由于兩法沖突的存在，實(shí)踐中對(duì)于質(zhì)疑投訴的理解和處理，還需要結(jié)合兩法的實(shí)際運(yùn)用環(huán)境來思考。

面臨的問題

“異議”與“質(zhì)疑”

目前，我國關(guān)于招標(biāo)采購所涉及的兩部法律有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》。兩法中對(duì)“異議”與“質(zhì)疑”有著不同的名稱卻相似的意義。

建設(shè)工程領(lǐng)域關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)投訴處理的相關(guān)文件，是繼建設(shè)工程領(lǐng)域原七部委第11號(hào)令頒布實(shí)施，經(jīng)國家發(fā)展改革委等九部委重新修訂，并以九部委[2013]23號(hào)令發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》。它是根據(jù)我國現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第5章“投訴與處理”中的相關(guān)規(guī)定要求而進(jìn)一步細(xì)化明確的規(guī)則。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的第二十二條、四十四條、五十四條就招標(biāo)投標(biāo)全過程中所涉及的三種情形作出了規(guī)定，同時(shí)第六十條還明確：就本條例第二十二、第四十四、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)事先向招標(biāo)人提出異議……。它既明確規(guī)定了投標(biāo)人和利害關(guān)系人投訴的救濟(jì)權(quán)利，同時(shí)又規(guī)定了決定“投訴”的前置程序是進(jìn)行“異議”。相關(guān)法規(guī)文件中都采用了“異議”一詞。而政府采購活動(dòng)法律體系中的《政府采購法》第6章一一質(zhì)疑與投訴，專門規(guī)定了相關(guān)供應(yīng)商和利害關(guān)系人的救濟(jì)途徑，這里采用了“質(zhì)疑”一詞，財(cái)政部第94號(hào)令中依照此法延用了“質(zhì)疑”概念。

由于我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》所規(guī)范的采購主體不同，規(guī)范的行為性質(zhì)差異，以及強(qiáng)調(diào)的法律責(zé)任、適用的管理體制與具體的操作模式有別，故存有極少量“兩法不一”的問題。如同對(duì)采購招投標(biāo)活動(dòng)“投訴”的前置程序用詞：分別為“異議”與“質(zhì)疑”，雖然這二者在具體“異議人或質(zhì)疑人”的稱謂用詞、有權(quán)提出主體、提出時(shí)限與方式等方面有所區(qū)別，但是并無實(shí)質(zhì)性根本差別，都是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人之一的投標(biāo)人(或供應(yīng)商)向招標(biāo)人(或采購人)維權(quán)的一種手段，同樣也是法律賦予的一種權(quán)利救濟(jì)途徑。

“無效投標(biāo)”與“廢標(biāo)”

綜觀采購人自行組織的政府采購招投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)全過程，不難發(fā)現(xiàn)，在其采購招標(biāo)文件中關(guān)于“廢標(biāo)”與“無效投標(biāo)”二詞使用上有些“任性”或者說“隨便”。政府采購業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為：“無效投標(biāo)”一般是指在投標(biāo)評(píng)審階段，針對(duì)某一具體投標(biāo)人的投標(biāo)文件經(jīng)過評(píng)審認(rèn)定無效，從而使其投標(biāo)喪失參加進(jìn)一步評(píng)審的權(quán)利，就是其投標(biāo)人失去可能中標(biāo)的機(jī)會(huì)，如財(cái)政部第87號(hào)令中第三十六、三十七條里的“……其投標(biāo)無效”表述；而“廢標(biāo)”通常則是指整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)無效而言的，即采購招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)評(píng)審而被判當(dāng)即終止，一切重新再來。如《政府采購法》第三十六條，在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，“應(yīng)子廢標(biāo)”表述，同時(shí)第三十七條還明確指出：廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)。相比“二者”可知，“無效投標(biāo)”并不等于“廢標(biāo)”，“無效投標(biāo)”過多后會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)有效投標(biāo)不足3個(gè)(《政府采購法》第三十六條，在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)子廢標(biāo)：(一)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的……)而“廢標(biāo)”．工程招標(biāo)投標(biāo)法律體系中“無效投標(biāo)”與“廢標(biāo)”的意思與政府采購法律體系中的意思并不相同，如七部委第30號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十七條第4款中“……該投標(biāo)文件將被拒絕，作廢標(biāo)處理”；七部委第12號(hào)令《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條第1款：“……否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決全部投標(biāo)。”。根據(jù)上述文字表述分析可知，其所謂“廢標(biāo)”也是針對(duì)某個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)文件而言的，并非是指采購招標(biāo)投標(biāo)過程而言的。因此，具體采購招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，首先在啟動(dòng)采購項(xiàng)目之初，就應(yīng)該正確規(guī)范科學(xué)區(qū)分其采購活動(dòng)屬于工程項(xiàng)目采購招標(biāo)投標(biāo)?還是政府采購項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)?之后選用相適應(yīng)的法律法規(guī)體系進(jìn)行采購招標(biāo)操作。

“投訴舉證”與“證據(jù)核實(shí)”

我國目前在民事訴訟中較多采用“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任，《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”當(dāng)然，《民事訴訟法》同時(shí)也規(guī)定了某些情形之下的證據(jù)由人民法院依職權(quán)調(diào)查收集，其余情形都應(yīng)由當(dāng)事人及其訴訟代理人調(diào)查收集。而財(cái)政部第94號(hào)令第二十五條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的投訴事項(xiàng)，投訴人未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該投訴事項(xiàng)不成立”，它明確了投訴人應(yīng)當(dāng)提供而未提供舉證事項(xiàng)所需相關(guān)證據(jù)與證明材料的后果。當(dāng)然，政府采購質(zhì)疑投訴也不是簡(jiǎn)單地適用“誰主張，誰舉證”原則，第94號(hào)令也明確財(cái)政部門在投訴處理期間，可以依行政職權(quán)要求采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提供投訴人無法掌握的證明材料。

“善意質(zhì)疑”與“惡意投訴”

關(guān)于“質(zhì)疑”問題，第94號(hào)令第十條明確提出：“……以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。”隨著時(shí)代推進(jìn)與信息科技的迅猛發(fā)展，這里關(guān)于“書面形式”的概念范圍也已有所拓展延伸，一般認(rèn)為：指合同文件、信件和數(shù)據(jù)電文(包括電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件)等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式，也就是說是一種通過文字或者書面材料成立意思表示的法律行為形式，它包括法律文件、信函、電函和其他書面材料。94號(hào)令第37條第2款：“投訴人有下列行為之一的，屬于虛假、惡意投訴，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其工至3年內(nèi)參加自費(fèi)采購活動(dòng)：……(三)以非法手段取得證明材料……”不論建設(shè)工程招投標(biāo)或者政府采購招投標(biāo)工作實(shí)踐過程中，其“異議或質(zhì)疑”以及“投訴”較為常見。那么，什么是“善意質(zhì)疑”?什么是“惡意投訴”?所謂“善意”根據(jù)新華字典解釋：善良的心意或好意；而“惡意”新華字典解釋為：不良的居心或壞的用意。實(shí)踐中業(yè)內(nèi)將那些“捏造事實(shí)、偽造材料”或“以非法手段獲取投訴證據(jù)材料的稱之為“惡意投訴”。針對(duì)“惡意投訴”情形，我國《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條第3款規(guī)定：投訴人捏造事實(shí)、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)予以駁回。第94號(hào)令第二十九條規(guī)定：投訴處理過程中，有下列情形之一的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴：……(四)投訴人以非法手段取得證明材料。證據(jù)來源的合法性存在明顯疑問，投訴人無法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。顯然，財(cái)政部第94號(hào)令第二十九條強(qiáng)調(diào)了投訴人需要證明其投訴證據(jù)來源的合法性，否則其投訴將被駁回。

“簽字蓋章”與“簽字、蓋章”

研讀第94號(hào)令條款可以得知，其中的第八、十二、十八條等條款內(nèi)容里都提及“簽字”與“蓋章”問題，應(yīng)當(dāng)說94號(hào)令中的表述比較精準(zhǔn)。如：第94號(hào)令第十八條規(guī)定：“……投訴人為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。”政府采購實(shí)踐中所遇的部分供應(yīng)商投訴人，有些可以說是久經(jīng)采購招投標(biāo)活動(dòng)磨煉的“老江湖”了，自認(rèn)為過往的所謂“經(jīng)驗(yàn)”還在自然地延展與延續(xù)，如參加采購工程項(xiàng)目采購招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，所適用的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條：“有下列情形之一的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)：(一)投標(biāo)文件未經(jīng)投標(biāo)單位蓋章和單位負(fù)責(zé)人簽字……”。這里投標(biāo)文件被否決的先決條件是“二無：無單位蓋章、無負(fù)責(zé)人簽字”，反之有一即可。他們意識(shí)中投標(biāo)文件尚且可以如此，那相關(guān)附屬書面材料順理類同。如果招標(biāo)文件相關(guān)條款要求中出現(xiàn)“簽字蓋章”或是“簽字、蓋章”規(guī)定要求時(shí)，是比較容易混淆的，那么這二者完全相同嗎?在此引用來自互聯(lián)網(wǎng)報(bào)道的兩地人民法院對(duì)兩個(gè)不同類型經(jīng)濟(jì)合同糾紛案的判決結(jié)論，對(duì)上述二者予以詮釋：從北京某家具商城與北京某公司的合同糾紛案，其案號(hào)：(2013)民申字第72號(hào)的糾紛案判決結(jié)果看，相關(guān)法院認(rèn)為“簽字蓋章”并非“簽字”+“蓋章”；而從浙江某集團(tuán)公司與某銀行寧波分行借款合同糾紛案，其案號(hào)：(2005)民一終字第116號(hào)案判決結(jié)果看，相關(guān)法院認(rèn)為“簽字、蓋章”即為“簽字”+“蓋章”，可見語言文字表述“精確”的重要性、關(guān)鍵性與決定性。

“書面形式”與“口頭形式”

第94號(hào)令中的第十、二十一、二十二、二十三、三十條等多處表述里采用了“書面或書面形式”語句。基層部門采購人在采購招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，還是習(xí)慣于采用簡(jiǎn)單易行、方便操作的隨時(shí)隨手“電話聯(lián)系”方式。顯然，“口頭形式”的答復(fù)，尤其只是針對(duì)某詢問者的單一專項(xiàng)口頭答復(fù)，容易產(chǎn)生招標(biāo)人意思表達(dá)或投標(biāo)人問題理解的偏差。

問題的應(yīng)對(duì)與探索

依法施行權(quán)利救濟(jì)

《招標(biāo)投標(biāo)法》釋義一書中，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用對(duì)象是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，”即招標(biāo)人對(duì)工程、貨物和服務(wù)事先公布采購條件和要求，吸引眾多投標(biāo)人參加競(jìng)爭(zhēng)，并按規(guī)定程序選擇交易對(duì)象的行為；《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍，是適用于中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的一切招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。它不僅包括《招標(biāo)投標(biāo)法》列出必須進(jìn)行招標(biāo)的活動(dòng)，而且包括必須招標(biāo)以外的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。也就是說，凡是在中國境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不論招標(biāo)主體的性質(zhì)、招標(biāo)采購的資金性質(zhì)、招標(biāo)采購項(xiàng)目的性質(zhì)如何，都要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于政府采購，依照《政府采購法》第二條之規(guī)定，就不難知道其相關(guān)的適用對(duì)象(國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體)。《政府采購法實(shí)施條例》第七條，則又明確了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》在具體實(shí)踐中的適用原則，即政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。這里所指“其他方式采購”就是“非招標(biāo)方式采購：即競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來源”方式。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必須的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。兩部法律的配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中都有相應(yīng)的關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中所產(chǎn)生異議或質(zhì)疑、投訴問題處理的管理辦法。

循法遵規(guī)設(shè)定廢標(biāo)、無效投標(biāo)條款

在工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)和政府采購活動(dòng)中，相關(guān)工作人員應(yīng)正確區(qū)分采購招投標(biāo)活動(dòng)中的“廢標(biāo)”與“無效投標(biāo)”情形。同時(shí)，務(wù)必在其相關(guān)采購招標(biāo)文件中以醒目方式標(biāo)計(jì)單獨(dú)列出的招標(biāo)“廢標(biāo)”條款規(guī)定，以及結(jié)合現(xiàn)實(shí)采購需求與招標(biāo)投標(biāo)實(shí)際，標(biāo)注“無效投標(biāo)”條款內(nèi)容。

環(huán)節(jié)程序跟蹤留痕

筆者提倡在具體管理工作實(shí)踐中，工程項(xiàng)目采購招投標(biāo)或政府采購招投標(biāo)活動(dòng)中全過程能夠施行痕跡化管理，在實(shí)際管理工作過程中的不同環(huán)節(jié)里，不論是在時(shí)間方面，還是內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持存有可還原全過程實(shí)際的，且又不留間隙空白與人為死角的縝密工作記錄和相關(guān)證據(jù)資料(如文字、圖片、實(shí)物、電子檔案等)。

投訴要求證據(jù)確鑿

在建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)與政府采購招投標(biāo)活動(dòng)中經(jīng)過“異議”或“質(zhì)疑”前置程序后的“投訴”，是對(duì)投標(biāo)人的一種權(quán)利救濟(jì)，也是其活動(dòng)當(dāng)事人依法維護(hù)自身合法權(quán)益或國家公共利益的一種有效方法。就投訴基本要求而言，國家現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件都明確規(guī)定其投訴函包含的內(nèi)容要求其中有：投訴事項(xiàng)的基本事實(shí)以及相關(guān)證明材料，或者說是事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及相關(guān)證明材料。毋庸諱言，其法定基本要求就是“事實(shí)證據(jù)確鑿”。         

(責(zé)編：馮君)