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財政部87號令中幾個亮點條款的延展思考
南京林業大學 高國民 英國曼徹斯特大學 高遠
1、引言
政府部門規章：財政部令第87號《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》已經發布，并自2017年10月1日起施行。《政府采購信息報/網》邀請的政府采購業內相關權威專家們梳理歸納出了65個亮點，可謂是亮點紛呈。其中部分亮點條款也是我們基層一線基建采供管理者倍加關注的工作內容與要求，我們為此針對工作實踐中經常遇到并涉及規章應用的幾個亮點條款問題加以思考并與高校基建同行們進行探討：
2、幾個亮點條款的個人理解與延展思考
2.1政府采購貨物服務招標，必須兼顧相關政策要求
87號令第五條明確：采購人應當在貨物、服務招標活動中落實節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等政府采購政策。它類似于《政府采購法》第9條：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等之法律要求。規章里的這一條“采購人應當……落實……等政府采購政策”也屬于強制性要求【全國人大法工委關于印送《立法技術規范（試行）（一）》的函（法工委發）[2009]62號：三、法律常用詞語規范，14.應當，必須解釋為，“應當”與“必須”的含義沒有實質區別，法律在表述義務性規范時，一般用“應當”，不用“必須”】，所以采購招標工作實踐中可以遵照財政部、工業信息化部聯發的財庫[2001]181號《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》相關條款規定：如其中第五條，……對小型和微型企業產品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審……。同時，在其招標文件中要求參加政府采購招標投標活動的中小微企業提供該辦法規定的《中標企業聲明函》。關于投標企業提供《中小企業聲明函》時，應當參考中小微企業劃分標準表（工信部聯企業[2011]300號），由投標企業依照其標準規定要求自我判定其企業經營規模屬性予以聲明。此外，政府采購招標時還應在其招標文件中，充分考慮到采購標的物適應低碳、節能、環保等綠色發展需求新趨勢。因此，在政府采購工程貨物、服務時，應當積極主動兼顧國家相關政府采購政策的規定要求，切不可有所忽視或輕視。如中小微企業參與采購招標投標的權利，以及參加投標時應當擁有的相應政策優惠待遇。
3.2政采招標設定最高限價，發布招標公告應當載明
87號令第十二條規定：采購人根據價格測算情況，可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價。第十三條又明確在公開招標公告內應當予以公開最高限價。這兩條內容簡明扼要，與我國《招標投標法實施條例》第二十七條第三款內容要求相似，只是后者要求在招標文件中加以明確而已。設定投標最高限價，可以有效抑制圍標串標帶給招標采購人不必要的經濟損失，提高投資經濟效益，提升招投標活動的社會效益。明確要求公告中予以告之，這樣可以增強采購招標全程的透明度和公開性，從而實現公平與公正性。這里需要科學調研市場行情，合理價格測算運用，科學運用價格“優選法”、建材市場官方信息價法、設計預算價法等方法進行采購最高限價的設計，防止競標價與市場價大幅度偏離現象（偏低情形）的產生。
3.3明晰采購招標資格要求，鼓勵廣泛充分招標競爭
87號令第十七條創新性規定：采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、繳納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。本條較為細致精準的規定采用了“不得……，也不得……”的明確禁止性規定要求，以此來保證所有潛在投標人能夠獲得公平參與采購招標競標的待遇，從而充分調動所有滿足采購需求潛在投標人參與投標競爭的積極性，實現廣泛而充分的投標競爭，促進采購市場形成優勝劣汰的科學發展，采購人也能夠實現普選擇優、性價比佳、物有所值的良好結局。需要進一步說明的是廣泛競爭并不意味著無序非法競爭，而更多體現為全部與充分、誠信與實力的綜合競爭，并真正實現招投標之“三公”法律原則。當然，公平需要誠信；公開需要法制；公正需要科學。
3.4一般不得要求提供樣品，切實減輕參與投標負擔
87號令第二十二條是一開創性條款，明確“采購人、采購代理機構一般不得要求投標人提供樣品，僅憑書面方式不能準確描述采購需求或者需要對樣品進行主觀判斷以確認是否滿足采購需求等特殊情況除外，******”。我們認為這一條款總體是優先考慮了減輕投標人負擔與投標參與簡便性，從而保持采購招投標市場活力。同時也結合了招標貨物的技術條件要求各異以及主觀評價標準不同、具體項目特征描述差別等問題，對確實需要樣品才可確認其真實滿足采購需求的特殊情況，也可以要求提供樣品的，但也同時在其第22條第2款中規定：“應當在其招標文件中明確樣品制作的標準和要求，是否需要隨樣品提交相關檢測報告，與此同時還要求明確樣品的評審方法以及評審標準。需要隨樣品提交檢測報告的，還應當規定對相關檢測機構的要求、檢測內容等”。這一條款提醒我們工程貨物采購人在采購項目招標時，應進一步細化招標文件相關技術要求以及精確描述所提供樣品的具體規定要求，這里需要防范面對規章要求與政策應用的選擇性理解、分段式應用；而面對所現問題又簡單化處理，階段性解決現象的發生。
3.5明確相同品牌產品參投，細化投標評審定標規則
87號令第三十一條，首次明確相同品牌產品的不同投標人，參加同一合同項下投標的，在兩種不同評標方法情形下，其評審決策的程序與辦法。采用最低評標價法的采購項目，提供相同品牌產品的不同投標人參加同一合同項下投標的，以其中通過資格審查、符合性審查且報價最低的參加評標。報價相同的，由采購人或采購人委托評標委員會按照招標文件規定的方式確定一個參加評標的投標人，招標文件未規定的采取隨機抽取方式確定，其他投標無效。而采用綜合評分法的采購項目，提供相同品牌產品且通過資格審查、符合性審查的不同投標人參加同一合同項下投標的按一家投標人計算，評審后得分最高的同品牌投標人獲得中標人推薦資格。評審得分相同的，由采購人或者采購人委托的評標委員會按照招標文件規定的方式確定一個投標人獲得中標人推薦資格，招標文件未規定的采取隨機抽取方式確定，其他同品牌投標人不作為中標候選人。我們據此理解認為一方面是在開標時及開標結束后統計確認投標人數量時應用“以一家投標人計算”概念（判定投標人是否屬于不足3家情形？）；另一方面是公開招標資格審查后其合格投標人數量需要3人（不同品牌代理投標人）以上（也就是僅僅為3個投標人時，它只能是包含相同品牌產品代理的不同投標人中的一人，這里關于“以上”依照《民法通則》第205條規定：民法所稱的“以上”、“以下”、“屆滿”含本數）；再有就是評審結束后，只有一家同品牌投標人能獲得中標人推薦資格（中標候選人），其余均不進入中標候選之列。同時，我們需要注意的是：這一條的規定要求并不同于工程建設系統的七部委局27號令《工程建設項目貨物招標投標辦法》第32條第3款：一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，違反前兩款規定的，相關投標均無效（九部委23號令修改），雖然財政部87號令的第31條中只是提及“相同品牌”，而未提及其“同一型號”概念，但是有一前提條件：即“同一合同項下”，在這一約定前提之下的采供標的物，其產品品牌與規格型號也是具體明確指向的【有的滿足采購需求是唯一的規格型號就確定為某一規格型號如：600*600*10磁質磚（吸水率小于0.5%）；也有的是含蓋改進型多規格型號的就明確為某一基礎型號及其在此基礎上的改進創新或性能更優型號如：非特殊環境下采購應用的304（06Cr19Ni10）不銹鋼材料，就可以用其性能更好的316(06Cr17Ni12Mo2)不銹鋼材料代替之】，工作實踐中需要參照具體法規規章運用實際，適時適當加以調整應用。當然，87號令第31條款的應用實效有待具體工作實踐的進一步深入檢驗，其設計預期的實現狀態有待其典型重要項目后評估工作的推進而得出客觀判定。
3.6招標文件中標結果公告、倡邀第三方人參與驗收
我們可以看到《政府采購法》及其《實施條例》在采購招投標工作的“公開透明”要求方面，如對招標采購合同、采購招標文件公告、采購項目驗收的要求，應該說超前于招投標領域相關法律、法規、規章關于相同項目內容的要求，如《政府采購法實施條例》第五十條率先規定：采購人應當自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部的指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家機密，商業秘密的內容除外。87號令第六十九條也規定：采購人或采購代理機構應當自中標人確定之日起2個工作日內，在省級以上財政部門指定的媒體上公告中標結果，招標文件應當隨中標結果同時公告。與此同時，政府采購活動也注重全流程規范性管理，倡導采購項目完成后的公眾參與、專業驗收、核證調查工作。如87號令第七十四條規定：“采購人應當及時對采購項目進行驗收，采購人可以邀請參加本項目的其他投標人或第三方機構參與驗收……”。我們理解如果邀請參加本項目其他投標人（即未中標人）或第三方專業機構人員參與專業查驗之時，能夠順便推進合同核證查驗工作，這樣可以及時準確發現合同履行過程中顯現或隱現的相關專業技術問題，也可以同時核驗投標中標人履約誠信度，并進一步提高今后同類項目采購招標潛在投標人的社會誠信度，提升政府采購項目的公正公開透明度，確保政府采購項目能夠實現“物有所值、用戶滿意”之終極目標。所以，應當大力倡導第三方參與政府采購項目的竣工驗收，并倡導延伸到采購招標投標領域的工程貨物、服務采購項目之中。
3.7公開招標項目開標結束 采購人或代理機構資審
87號令第四十四條明確規定：公開招標采購項目開標結束后，采購人或代理機構應當依法（主要依據本規章第二十一條：……資格預審文件應當包括的八項內容要求）對投標人的資格進行審查。這一條提出是采購人或其代理機構負責審查其投標資格，而不是明確要求組建資格審查委員會進行或者是評標委員會負責審查。但它又不同于招標投標領域里的資格預審，在《招標投標法實施條例》第十九條中明確：未通過資格預審的申請人不具投標資格，也就是說不可能再投標。如果是屬于資格后審的，如《招標投標法實施條例》第二十條明確規定：開標后由評標委員會按照招標文件規定的標準和方法對投標人的資格進行審查。這樣分析看來，政府采購項目全過程中，明確增加了由采購人或其代理機構完成的投標人資格審查工作，時間就在投標開標后評標前這一時段里進行，這是不同于以往一般采購招標相關程序操作要求的，需要招標采購人特別加以關注并引起重視的，招標采購人務必適應形勢變化，順應形勢發展。
3.8綜合評分價格權重調整，比對合格投標報價評判
這次對原財政部令第18號《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》進行修訂并重新頒布實施的財政部第87號令《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中的第五十五條，是對原18號令中第五十二條：“采用綜合評分法的，貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權重）為30%-60%；服務項目的價格分值占總分值的比重（即權重）為10%-30%。執行統一價格標準的服務項目，其價格不列為評分因素……”這一部分內容，進行了一定的修訂：即“……貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%，服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%，執行國家統一價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素……”。
由此，我們可以看出：重新修訂的87號令，取消了綜合評分法中關于貨物及服務項目價格因素權重的上限60%以及30%，無形之中就自然放寬了招投標的價格競爭，即同步增強了招投標的競爭性。與此同時，87號令第六十條還規定：評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或不能誠信履行的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提供相關證明材料，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。本條款類似于招標投標領域的相關規章如七部委令第12號《評標委員會和評標方法暫行規定》第二十一條之規定要求：在評標過程中，評標委員會發現投標人的報價明顯低于其他投標報價或者在設有標底時明顯低于標底，使得其投標報價可能低于其個別成本的，應當要求該投標人作出書面說明并提供相關證明材料，投標人不能合理說明或不能提供相關證明材料的，由評標委員會認定該投標人以低于成本價競標，其投標應作廢標處理。但87號令中關于報價比較的對象要求是：本次投標項目的其他通過符合性審查投標人的報價。而非《招標投標法》第三十三條：投標人不得低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標。當然，《招標投標法》所指“成本”是投標人的個別成本，而非社會平均成本。但財政部87號令中也有對投標報價的評判做出要求的款項，如其第六十條所做出的規定：評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能******，應當******，必要時******。由此可以看出其投標報價比較的是其他通過符合性審查投標人的報價，而不是要求證明其“不低于其個別成本”，這也是87號令的亮點之一。
但是，在這種情形下也可能會出現一些不誠信的潛在投標人進行標前串標的現象，他們暗中聯合部分投標人共同拉高投標報價，并將其投標報價控制在招標公告規定的最高投標限價之下某一微小區域內，而令那些真正誠信的潛在投標人，原本確實薄利但不虧本的真實最低投標報價，卻遇到需向評委會作出最低投標報價的解釋與證明，這一情況的出現或將使招標采購人處于較尷尬境地，試想如果其解釋為：本次最低投標報價是真實確切的，也是符合一般市場行情的，高報價或為免于向評委會作出解釋與證明而故意拉高的，那我們評委如何客觀應對？評委在有限的評標時間里能否作出科學公正之判斷？值得我們進一步深入思考與探討。
4、結語
本文是作者自學財政部87號令與其他相關法律法規、規章規范性文件后，結合自身從事基建工程貨物采購招標的工作實踐和經驗教訓，總結歸納了對財政部87號令這一新規章部分條款的膚淺理解與延展思考，僅借此拋磚引玉。
參考文獻：
【1】財政部令第87號《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、七部委局令第27號《工程建設項目貨物招標投標辦法》、七部委令第12號《評標委員會和評標辦法暫行規定》
【2】周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠 圍繞采購需求特點選擇采購方式---財政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關負責人就74號令操作執行有關問題答記者問
【3】高國民 高校基建工程貨物招標采供監督與管理探說：[J]. 招標與投標 2017 (03)pp.30-32
【4】高國民 高校基建工程材料設備采供與管理的再思考：[J]. 建筑經濟 2016 (01) pp.47-49
【5】高國民 政府采購合同公告帶給相關管理者的延展思考：[J]. 招標采購管理 2016 (02) pp.42-44
【6】高國民 高校工程貨物的綠色采購問題與對策思考[J]. 招標采購管理2014 (08) pp.23-25
【7】高國民 工程貨物招標采供后評估研究：[J]. 建筑經濟 2015 (01) pp.53-56
作者簡介：高國民，高級工程師、男、1962.11生于江蘇南通市，1983年學校畢業分配來南京林業大學基建處工作，現為中國建筑學會會員與建筑經濟分會理事、江蘇省綜合評標評審專家庫專家、江蘇省建設工程系統招投標資深評標專家、江蘇省發改委材料設備招標評標專家、江蘇省政府采購評審專家、南京市招標投標協會理事、南京市照明學會會員。
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