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2017年10月以來PPP發展形勢分析

□文／中國投資咨詢有限責任公司  楊寧

  在十九大勝利召開的大背景下，自2017年10月以來，國務院辦公廳、財政部、國家發展改革委、國務院國資委、證監會、銀監會、保監會及相關部委以單獨或聯合的形式頒布了一系列相關政策法規、意見通知，涵蓋了從推進國務院立法到綜合信息平臺項目庫管理，從持續推進多個領域應用PPP到建立健全 PPP流通、退出機制，從鼓勵多渠道資金參與PPP到規范各參與主體行為等一系列局部調整、控制，結合各省相繼出臺的PPP相關政策，基本明確了鼓勵、支持與規范、穩定并存的發展基調，PPP從“高速”發展進入“高質”發展已成定局。

  各部委對PPP的重點關注

  2018年《政府工作報告》提出“支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給”；作為兼具發揮“緩解矛盾”與“支持社會力量”作用的PPP，在貫徹發展新時代中國特色社會主義的基礎上，有望為我國創新社會經濟發展模式做出重要貢獻。

  1．推進立法  促PPP在一系列領域發展及PPP應用

  國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于印發國務院2018年立法工作計劃的通知》，將基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例列入國務院2018年立法工作計劃。

  國務院辦公廳相繼發布《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》、《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》、《關于推進農業高新技術產業示范區建設發展的指導意見》、《關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》、《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》、《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》、《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》等一系列指導意見，國家發展改革委相繼發布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》、《關于推進資源循環利用基地建設的指導意見》，財政部相繼發布《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，交通運輸部發布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，工信部、國家發展改革委、科技部、財政部等十六個部門聯合印發《關于發揮民間投資作用推進實施制造強國戰略的指導意見》，文化和旅游部、財政部聯合發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，上述文件針對不同領域分別明確提出鼓勵采用PPP，為PPP在更大范圍內的應用起到了助推作用。

  2．嚴格規范  高質推進PPP

  中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，財政部相繼發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》、《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，國務院國資委發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，中國人民銀行發布《中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》，上述文件堅決制止無序舉債、遏制隱性債務增量，規范舉債融資行為。在推進PPP的過程中，對市場參與主體尤其是作為投資主體的中央企業、資金供給方的國有金融企業以及以多種形式參與PPP投融資業務的資產管理產品分別提出明確的要求，嚴防PPP被泛化、濫用，確保PPP規范、穩健、高質發展。

  3．建立健全PPP流通及退出機制

  財政部和保監會聯合發布《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》，證監會發布《關于建立PPP退出機制的提案》的答復，上海證券交易所、深圳證券交易所同步發布《政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券的掛牌條件確認指南》和《政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券信息披露指南》，上述文件提出在遵循審慎合規原則下，鼓勵保險機構規范運用政府和社會資本合作(PPP)等方式，支持經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，通過股權融資、債券融資及資產證券化等方式，建立健全PPP流通及退出機制，吸引更多社會資本參與項目建設，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率。

  《政府工作報告》中的PPP元素

  在2018年的《政府工作報告》中，李克強總理雖未明確提及“政府與社會資本合作”，且有觀點認為PPP發展進入新常態，無需再次強調，然而仔細研讀報告，仍能發現與PPP發展相關的內容。

  1．支持民營企業發展

  PPP推出、發展的過程可以理解為進一步對民營資本放開基礎設施和公用事業市場準入的過程，“在評選示范項目時享有優先權”、“禁止在采購過程中對民營資本設置差別條款和歧視性條款”、“鼓勵同等條件下優先選擇民營資本”等內容被寫入各部委出臺的政策文件中，國家對作為社會資本方的民營企業所展現出的認可與重視可見一斑。

  2．全面實施績效管理

  PPP的根本目標是“提升公共服務的供給質量和效率、實現公共利益最大化”，助力實現這一目標最有效的手段則是“依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”。將項目付費與績效評價結果掛鉤，是PPP對“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”的充分響應。

  3．優先支持在建項目合理擴大專項債券使用范圍

  《政府工作報告》提到2018年安排地方專項債券比2017年增加5500億元，達到1.35萬億元，并將合理擴大專項債券使用范圍。專項債券目前涉及土地儲備、收費公路、軌道交通等準經營且有較好收益的基礎設施領域，未來無論是專項債券金額的提升還是使用范圍的擴大，都將對PPP的應用產生不確定影響：

  在不考慮PPP應用范圍限制的前提下，如果地方政府將專項債券更多應用于準經營類（主要指使用者付費）項目，則PPP將相對集中應用在公益類（主要指政府付費及可用性缺口補助）項目，由此將造成政府財政支出壓力較大，且對社會資本吸引力有限；如果地方政府將專項債券更多應用于公益類項目，則市場上將會出現相對多的“優質”項目，或將掀起新一輪的PPP投資熱潮。

  4．中央對地方一般性轉移支付大幅增加

  PPP應用的財務上限為地方政府一般公共預算支出的10%，《政府工作報告》提出“中央對地方一般性轉移支付規模大幅增加”，“增強地方特別是中西部地區財力”，“中央財政新增扶貧投入及有關轉移支付向深度貧困地區傾斜”，上述舉措有效加大精準脫貧力度，將對地方政府特別是相對貧困地區補齊基礎設施和公共服務短板，積極拓展PPP應用空間帶來積極影響。

  5．充分釋放社會領域巨大發展潛力

  《政府工作報告》提出“深入推進教育、文化、體育等改革，充分釋放社會領域巨大發展潛力”，“支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給，創建全域旅游示范區”，這些民生領域恰是適宜開展PPP的行業，且截至目前，上述領域內的PPP項目在數量及投資額上均規模有限，相信隨著社會體制改革深化，PPP在上述領域將具有較大發展空間。

  6．推進污染防治取得更大成效

  《政府工作報告》提到“鞏固藍天保衛戰成果，深入推進水、土壤污染防治”，水、土壤、大氣一直是生態環境修復的重點關注領域。其中，污水處理及固體廢棄物、垃圾分類處置屬于強制應用PPP的領域，且上述領域市場化程度較高，已形成較為完善的環保產業鏈。土壤、大氣治理需要投資體量巨大，單純依靠政府直接投資效果有限，目前已在積極探索PPP的應用，未來生態環境仍將是PPP應用的重點領域。

PPP發展形式小結

  在上述背景下，對PPP發展形勢作出如下判斷：

  1.PPP經歷四年高速發展后進入新階段，各個環節的不斷完善為后續發展奠定了良好基礎，未來發展空間可以預期。

  2．國家嚴控PPP野蠻生長，加強項目審核管控，嚴禁PPP異化為違規融資舉債或變相舉債擔保，避免造成地方政府隱形債務。PPP發展模式發生轉變，規范、穩健、高質、可持續成為未來發展的主基調。

  3．相關政策緊隨十九大精神，政府監管持續趨嚴，在積極引入民營資本參與的基礎上，鼓勵多主體、多資金、多方式參與PPP項目，但針對各相關參與主體提出了十分明確的要求，穩定PPP市場運行秩序。

  4.PPP可為確保打贏化解重大風險（化解政府債務風險）、精準脫貧（貧困地區基礎設施）、污染防治（污水、垃圾等環境保護PPP項目）三大攻堅戰提供有力支持，作為國家政策積極鼓勵、明確要求的行業、領域，涉及文化、體育、醫療、養老、教育、旅游的公共服務領域，涉及生態建設和環境保護、水利建設、林業、農業以及供排水、可再生能源在內的污染防治領域，在PPP應用上仍將具有相當的發展機遇，值得重點關注。

公共服務領域分析

  根據財政部政府與社會資本合作中心發布的2018年第一期季報，一季度基本公共服務領域項目數比上季度末下降1個、新增投資額875億元。3月末累計項目總數1349個、投資額12084億元，分別占管理庫的18.2%和10.5%。項目數前三位是教育358個、旅游327個、醫療衛生252個；投資額前三位是旅游4733億元、教育2142億元、醫療衛生1855億元。

  十九大報告明確提出保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，重點列出優先發展教育事業、加強社會保障體系建設，加之文化、體育、醫療、養老、教育、旅游等細分領域均具備一定的剛需和使用者付費屬性，有利于緩解“不平衡不充分”矛盾，PPP在上述領域仍將大有可為。

污染防治領域分析

  根據財政部政府與社會資本合作中心2018年第一期季報中的數據進行計算，污染防治領域項目總計超過1500個，總投資超過1.3萬億元。

  作為資本化程度最高的領域，根據中國水網提供的數據，2017年度，53家環保上市企業，營收總額共計1661億元，凈利潤總和約253億元。其中，51家成功盈利，僅盛運環保、津膜科技出現虧損。有3家企業營收過百億，分別為北控水務(169.74億元)、光大國際（160.55億元）、碧水源(151.63億元)；有4家企業營收過50億，分別為啟迪桑德、首創股份、鐵漢生態、蒙草生態。有11家企業營收實現了70%以上的增長速度，分別為蒙草生態、嶺南股份、維爾利、國禎環保、鐵漢生態、博世科、清水源、興源環境、嘉澳環保、旺能環境、碧水源；有7家企業應收同比增長數據為負，分別為遠達環保、巴安水務、科融環境、聯泰環保、旺能環境、津膜科技、永清環保。

  十九大報告提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，同時提出四方面工作部署要求，全面建設“美麗中國”。面對生態文明建設如此廣闊的市場空間，PPP作為我國生態環保領域的主流發展模式，未來落地項目數量及投資額仍有望大幅提升。具體來看，生態建設、環境保護、污水處理和垃圾處理仍將有較大市場空間。

  截至目前，PPP的發展歷經了“推廣”、“完善”、“深化”三個階段，現在已進入由量到質的轉型期，這意味著在未來幾年PPP作為一項重要機制改革，在做好規范、提質等內功修煉的基礎上，仍將為提升基礎設施建設及公共服務水平，提高財政資金使用效率等方面發揮積極的增效作用。

（責編：武文卿）