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中招協關于PPP發布工作指南和協議范本
□文/杜宇
2018年6月14日，中國招標投標協會舉行新聞發布會，隆重推出《政府和社會資本合作(PPP)項目社會資本方遴選工作指南（以下簡稱《指南》）和《政府和社會資本合作(PPP)項目合作協議示范文本（試行）》（以下簡稱《示范文本》）。
PPP項目重要的實操規范
【PPP項目社會資本方的遴選活動出現較多的適用法律法規困難的問題，亟需《指南》這類的規范性指導文件出臺。《示范文本》的制定，為PPP模式的合同結構提供統一、標準的參考，也能起到提高交易效率、合理分擔風險、保證PPP項目規范操作的作用。】
中國招標投標協會副會長、國信集團股份有限公司總裁、《指南》編委會副主任袁炳玉，國信集團股份有限公司項目總監、《指南》編寫組組長高軒，建緯（北京）律師事務所主任、編委會副主任譚敬慧等出席發布會，并作相關發言。
袁炳玉表示，PPP項目社會資本方的遴選，對遴選活動相關方均提出了更高和更全面的專業能力要求。PPP項目社會資本方的遴選活動出現較多的適用法律法規困難的問題，亟需《指南》這類的規范性指
導文件出臺。
譚敬慧稱，PPP項目合作協議是PPP項目的交易的核心和基石，亦是政府方和社會資本方主張權利和履行義務的根本依據。《示范文本》的制定，為PPP模式的合同結構提供統一、標準的參考，也起到提高交易效率、合理分擔風險、保證PPP項目規范操作的作用。
《指南》出臺的必要性
【遴選社會資本時PPP項目通常是將項目的投融資、建設和運營作為整體考慮的，時常難以準確匹配兩部法律的適用范圍。因此，PPP項目社會資本方的遴選活動出現較多的適用法律法規困難的問題， PPP項目采購亟需相關的規范性指導文件的出臺。】
袁炳玉介紹，PPP項目對社會資本方的遴選過程實際上是合作雙方復雜的博弈過程，雙方通過采購程序最終就各自的利益訴求達成合意并訂立合同。因而社會資本方的采購方案是否科學、合理，采購程序是否規范，對PPP項目能否順利落地、能否保證全生命周期達到“物有所值”，具有關鍵和重要的影響。
PPP項目社會資本方的遴選與傳統的工程、貨物及服務采購相比，往往具有涉及主體多、復合型標的物、競爭變量多樣化、合同體系復雜等特點，對遴選活動相關方均提出了更高和更全面的專業能力要求。
目前我國主要是通過《招標投標法》、《政府采購法》及配套法規，對涉及公共利益和使用財政性資金標的的采購行為進行規范。雖然PPP項目社會資本方遴選活動適用上述兩法是明確的，但是上述法律、法規具有不同的適用范圍。
實踐中，在遴選社會資本時PPP項目通常是將項目的投融資、建設和運營作為整體考慮的，時常難以準確匹配兩部法律的適用范圍。因此，PPP項目社會資本方的遴選活動出現較多的適用法律法規困難的問題，采購實踐中也經常出現資質條件及評審因素設置不合理，采購程序不規范、競爭變量選取不科學等諸多的問題，PPP項目采購亟需相關的規范性指導文件的出臺，
國信招標集團股份有限公司受中國招標投標協會委托，從2017年8月中旬至2018年3月份，前后歷時8個月組織編制《指南》，并最終由中國招標投標協會審定發布。
《指南》的編制及其目的、意義
【<指南》根據現行法律、法規、規章和規范性文件相關規定，梳理完善PPP項目采購應當遵循的法律法規體系，提示其中容易誤解和混淆的條款，為采購人及采購代理機構具體采購工作提供規范及指導意見。】
《指南》旨在提高采購工作質量和效率，保護政府和社會資本方等各方合法權益，規范PPP項目采購工作的實施，解決現有PPP項目采購中的突出問題；引導行業轉型升級，助力政府完善制度建設。
《指南》根據現行法律、法規、規章和規范性文件相關規定，梳理完善PPP項目采購應當遵循的法律法規體系，提示其中容易誤解和混淆的條款，為采購人及采購代理機構具體采購工作提供規范及指導意見，同國家發展改革委、財政部進一步規范PPP項目實施的要求高度一致。
PPP項目采購涉及標的物復雜，專業知識廣泛，通常要求服務團隊具備工程咨詢、投融資、財務、法律等各方面的專業只是和能力。《指南》的發布與推廣，將促進代理服務行業專業化水平的提升，促使代理服務行業的可持續發展。
《工作指南》通過對PPP項目采購活動的具體特征、實踐經驗和發展要求的研究，總結、完善了PPP項目采購活動的一般性程序、主要工作內容和方法、提示了各參與方應關注的問題和風險，為國家相關部門制定法規政策提供一些建議和思考。
《指南》立足于中國招標投標協會引領行業健康發展，同時兼顧政府方、社會資本方和咨詢方等各參與主體的利益關切，堅持問題導向，不糾結于純理論爭論，主要從政府方引入、倡導PPP的初衷出發，注意政策引導的方向性。
《指南》注意區分《招標投標法》和《政府采購法》具體采購實施程序的不同，譬如在提出評審因素案例時，段落開頭即說明該項目屬于適用招標投標法律法規體系并采用特許經營模式的PPP項目；在具體采購程序表格前，標明適用的法律法規體系和采用的具體采購方式，避免引起讀者的誤解和混淆。
《指南》基本內容和特點
【《指南》以采購人及代理機構執行采購工作為主線，給采購人及代理機構制定采購方案和實操可能遭遇的風險提供建議和提示；并針對一些主要問題提出解決建議和思路。】
為規范PPP項目采購的主要程序和方法，《指南》以采購人及代理機構執行采購工作為主線，給采購人及代理機構制定采購方案和實操可能遭遇的風險提供建議和提示；并針對一些主要問題提出解決建議和思路。《指南》由正文五章及序、編制說明和參考文獻等八個部分組成。正文有五章分別是：總則、社會資本方采購前的準備、采購文件的編制、社會資本方采購程序、采購結果確認談判及合同簽署。
“總則”主要介紹工作指南編制的目的、依據、適用范圍及術語定義，并用圖表形式說明PPP項目社會資本方遴選活動應適用的法律法規、主要采購方式及主要差異。
“社會資本方采購前的準備”著重介紹PPP項目進入項目采購階段后、正式啟動法定采購程序前應著重考慮的工作以及在策劃采購方案時需關注的重點問題，主要有社會資本方采購前應具備的條件、應適用的法律法規體系、采購方式的選擇、及兩階段招標的程序建議。
采購文件是采購活動的核心文件，關系著采購活動的成敗和效果。“采購文件的編制”以公開招標方式為例，講解采購文件編制的依據及所需要的相關資料、采購文件的組成等內容，特別對采購邊界條件、競爭變量的設定、評標辦法的制定等關鍵問題給出指導或建議。
“社會資本方采購程序”以實踐中使用較多的公開招標和競爭性磋商方式為例，對一些通用性的重點注意事項進行專門說明，還以附表形式詳細說明社會資本方采購程序及具體工作內容、注意事項及合規性風險。
“采購結果確認談判及合同簽署”依據現行法律法規，從有利于社會資本方采購效果的角度出發，依據政府采購法律法規體系的相關規定，以采購結果確認淡判為例，對社會資本方采購過程中的合同談判及合同簽署工作中應考慮和注意的問題進行說明。
為什么制定《示范文本》？
【國家發展改革委制定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部制定的《PPP項目合同指南（試行）》，難以滿足合同條款具體撰寫的規范性要求。制定《示范文本》有利于解決實踐中存在的問題，規范PPP項目的實施……】
譚敬慧認為，PPP項目合作協議是PPP項目的交易核心和基石，亦是政府方和社會資本方主張權利和履行義務的根本依據。由于PPP項目涉及投融資、建設、運營、管理和移交全過程，具有參與主體多、法律關系復雜、合作周期長、投資金額大等特點，與之相應的風險也復雜多樣。所以有必要制定《PPP項目合作協議示范文本》，以規范參與主體行為、完善風險分配機制、保障公共利益實現、高效運作模式、減少可能出現的紛爭。
目前，國家發展改革委制定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部制定的《PPP項目合同指南（試行）》，為PPP模式提供制定合同的指引，但是前述通用性合同指南難以滿足合同條款具體撰寫的規范性要求。隨著 PPP模式的不斷發展，由于合同缺少詳細的具體條款模型，合同歧義和爭議頻現。
制定《示范文本》有利于解決實踐中存在的問題，規范PPP項目的實施。具體而言，有助于明確PPP模式核心要義、明確項目邊界條件、明確項目信息披露范圍、促進項目風險合理分擔、完善項目融資支持、完善投資回報機制、明確社會資本方和項目公司承擔責任邊界、明確政府定位并防范違約行為、健全項目退出機制、明確爭議解決機制，能夠為項目參與主體爭議化解、解決提供基本指引，有助丁項目實施過程中沖突及時化解、爭議及時解決，進而保障當事人合法權益。
《示范文本》自2017年7月12日召開編制啟動會至最終成稿，編寫歷時9個月……
譚敬慧披露，《指南》編制體現九大理念，一為引入協議書、通用條款、專用條款的三段式的創新合同形式；二為明確社會資本方就項目公司履約向政府方承擔有限追償責任的機制；三為引導適用工程總承包方式以實現品質和高效；四為建立綜合考核的全合作期第三方績效考核機制；五為引導并構建行政審批與競爭性機制結合社會資本方退出機制；六為分階段設置非強制性保證金，避免濫用保證金規則；七從維護公共利益角度出發，對特別事件背景下政府的介人權進行規范性約定；八為構建包含行政爭議解決方式在內的多元化糾紛解決機制；九為引入政府方出資人代表見證簽約機制。
（責編：楊金亮）
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