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土地資源參與PPP模式項目的探討
□文／陜西省土地工程建設集團辦公室 孟斌
PPP模式，源于英文Public—Private Partnership的縮寫，具體是指政府和社會資本之間進行相互合作的一種形式，在公共產品的建設或服務建立伙伴關系。政府與社會資本在項目合作過程中，共享投資收益，分擔投融資中的風險，一起承擔社會責任。
PPP合作模式可以改善政府在項目建設中的低效率缺陷，從而加強項目在市場中的競爭力。近年來，各國政府都開始把PPP模式作為投資額度較大或復雜的基礎設施項目投融資和管理的方式的必選或補充方式。我國在PPP項目上也不斷出臺了相應的政策和激勵措施，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益。
配套土地政策可支持PPP項目發展
我國土地在用途管制方面分類，主要分為農用地、建設用地和未利用地；從土地公有制方面分類，主要為全民所有制(國有)和勞動群眾所有制(集體所有)。PPP項目主要涉及的是國有建設土地。
土地作為一種資源和資產，在PPP項目建設方面有著特殊的功能和作用，《國土資源“十三五”規劃綱要》提出，要結合土地利用總體規劃調整完善，圍繞擴大有效投資，加快建設用地審批和供應，保障基礎設施、民生工程、新產業新業態和大眾創業萬眾創新用地需求。“十三五”期間將支持公共交通設施用地立體綜合開發，落實鐵路建設土地綜合開發政策，完善政府與社會資本合作模式(PPP)用地政策，支持創新融資模式。
根據各行業PPP項目用地政策，軌道交通類項目，政府鼓勵通過土地綜合開發，支持并補貼項目；對于養老服務、文化產業，依據項目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項目主要以協議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項目主要以劃撥無償方式用地。
從依法用地和土地利用角度來分析，PPP項目在項目實施的過程中要尊重土地管理法的法定要求，結合政策性文件的指導意見做好銜接，依法用地，嚴格程序，避免產生新類別的違法用地行為。在強化守法用地意識的基礎上，要增強產權保護意識，結合產業納入成本核算，創新商業模式要嚴守法定底線，不能盲目突破。相關部門要進一步增強服務意識，在PPP項目運營管理中引導企業依法用地，杜絕盲目用地觀念，減少用地矛盾，各地政府也在逐步加大自然資源管理的“放管服”改革。
PPP項目中供地方式的劃分
2016年10月11日國土資源部與財政部等20家部委發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知玖財金[2016]91號)，首次發聲對PPP項目用地涉及到的相關土地問題進行了明確劃分。根據國辦發[2015]42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者人股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者人股方案，經市、縣人民政府批準后實施。
PPP項目用地可以通過無償方式或有償方式取得，無償方式主要為劃撥，有償方式主要為協議出讓、招拍掛、出租以及國有土地使用權作價出資人股。
1．劃撥供地
采用劃撥方式供地是當前PPP項目最常見的供地方式之一，實踐中多將項目用地劃撥至政府方或其授權代表方，提供給項目公司在一定期限內無償使用，無處分權；采用劃撥的方式項目主要是國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目。其次是以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目。
2．作價出資
財金[2016]9l號文件進一步明確了可作價入股的PPP項目用地的用途種類，指出不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入。
3．土地使用權出租
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42)第二十條規定：“不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。”
4．協議出讓
根據《協議出讓國有土地使用權規范(試行)》，協議出讓國有土地使用權，主要包括供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營陸用地以外用途的土地。
5．招拍掛
《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》對招標拍賣掛牌出讓土地使用權的范圍進行了規定，包括供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以及有競爭要求的工業用地等。
目前實踐中，只有部分PPP項目能通過劃撥方式取得項目用地，符合劃撥目錄的項目用地一般采用劃撥方式供應土地。劃撥土地不用支付出讓金或支付少量補償、安置等費用，可提升項目吸引力，減輕社會資本前期大量資金投入壓力；出讓方式，可收取出讓金，收入納入國庫，對政府方有利；租賃方式比較靈活，但抵押條件限制較多；作價出資(入股方式)可以有效配置土地資源、緩解地方政府的資金壓力，也是政策鼓勵的方式，但存在作價出資(入股)，可能股權比例超過50％；不經招拍掛流程，直接作價出資入股，存在尋租空間，可能會有國有資產流失的風險等問題。
土地參與PPP項目的功能分析
1．土地劃拔與土地融資
PPP項目能否使用土地劃撥方式，主要是看PPP項目用地是否符合國家《劃撥用地目錄》要求。如果PPP項目需要以土地進行抵押融資，需履行土地主管部門審批手續，在拍賣劃撥的土地使用權以實現抵押權時，拍賣所得在依法繳納相當于應繳納的土地使用權出讓收入后，土地抵押權人有優先受償的權利。
2．PPP項目帶動周邊的土地增值收益歸屬
PPP項目帶動周邊的土地增值收益歸屬，需要厘清土地增值收益的產生過程。土地增值收益至少來源于土地位置的改善和土地質量的提高兩個因素。在土地所有權和使用權合一時，土地增值收益歸土地所有者；當土地所有權和使用權分離時，周邊土地位置和土地質量改善所形成的增值收益屬于土地使用者。PPP項目公司若想獲得周邊土地增值收益，需要先取得周邊土地的使用權。
3．PPP項目土地的融資
根據相關文件規定，PPP項目公司在以下幾種情況下無法融資：地方各級政府將儲備土地作為資產注入項目公司，以儲備土地作為抵押進行項目融資；地方政府承諾以儲備土地預期出讓收入作為項目公司償債資金來源及以政府土地出讓收益作為擔保為項目融資的方式。
綜上所述：土地作為一項重要的要素資源，通過PPP模式可進一步提高其投入效率并發揮整合作用。
(責編：楊金亮)
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