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財政部金融司解讀《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》

來源：財政部網站

近日，財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。財政部金融司有關負責人就《實施意見》有關情況回答了記者的提問。

問：請介紹一下出臺《實施意見》的背景和主要目的？

答：推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與公共服務供給，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。近年來，財政部會同有關方面在制度建設、政策扶持、示范引領、信息公開等方面規范推進PPP工作，推動了一批項目落地，在穩增長、促改革、惠民生等方面發揮了積極作用。但實踐中也出現了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項目甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險隱患。

為推動PPP回歸本源、規范發展，按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署，財政部在規范項目庫管理、建立風險預警機制、加強示范引領等方面采取了一系列措施，PPP項目的整體質量和規范運作水平得到有效提升。但實踐中，一些地方在對PPP的認識上存在差異，各參與方心存顧慮， PPP推進步伐明顯放緩。

PPP是一項長期的事業。規范有序推進PPP項目實施，對于激發市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效，助力做好“六穩”工作，推動經濟高質量發展，具有突出重要意義。我們出臺《實施意見》，就是要貫徹“既要規范、也要發展”的總體要求，進一步統一認識、凝聚共識，重申基本立場：即對于規范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規范的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。希望通過傳遞明確的政策信號，能夠穩定市場預期，提振市場信心，推動PPP事業行穩致遠。

問：《實施意見》明確PPP項目正負面清單的主要考慮是什么？

答：《實施意見》在“四個不得”以及前期一系列規范要求的基礎上，采取正負面清單相結合的方式，細化了規范的PPP項目應具備的條件以及不規范的PPP項目的具體表現形式。《實施意見》明確指出，規范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出，應當依法依規納入預算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務，對于不規范的PPP項目，《實施意見》明確應當依法依規予以整改，構成違法違規舉債融資的應當依法依規予以問責。

問：《實施意見》限制財政支出責任占比超過5%的地區新上政府付費項目的主要考慮是什么？

答：從實踐情況看，由于政府付費項目的全部回報均來源于政府方，一些參與方為規避投資風險，通過承諾固定回報、約定回購安排、弱化績效約束等方式，固化政府支出責任，由政府實際兜底項目風險，將社會資本的股權投資行為變成政府還本付息的舉債融資行為。

考慮到政府付費是PPP項目的三種回報機制之一，通過建立按效付費機制，可以合理分配項目風險，發揮社會資本專業優勢，促進公共服務提質增效，《實施意見》在明確規范的PPP項目應具備公益屬性、長期合作、風險分擔、績效掛鉤、財政可承受等條件的基礎上，進一步明確了對新上政府付費項目的審慎要求，即財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。同時，嚴禁通過將政府付費項目與無實質關聯的使用者付費項目打捆，或者增加少量使用者付費內容等方式規避上述要求，該地區新上項目中使用者付費的比例應高于項目全生命周期成本的10%。此外，按照“實質重于形式”原則，對于污水、垃圾處理等實際有使用者付費，但因實行收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目作了例外規定。

據統計，目前全國2519個已實施PPP項目的行政區（包括省、市、縣三級）中，已有1144個行政區的PPP項目財政支出責任占比超過5%。限制這些地區新上政府付費項目，不僅有助于督促該地區統籌做好項目開發計劃和中長期財政規劃，防止中長期財政支出壓力過快增長，而且有助于發揮社會資本的專業優勢，充分挖掘PPP項目的潛在市場價值，提高市場化運營水平。

《實施意見》印發之日起，財政部門將不再受理財政支出責任占比超過5%地區新的政府付費項目入庫申請。

問：《實施意見》規定新簽約項目不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出的主要考慮是什么？

答：《實施意見》規定，新簽約項目不得從政府性基金預算和國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出，主要考慮：一是防止部分地區通過政府性基金預算和國有資本經營預算大量安排PPP項目支出，“放大分母”，規避一般公共預算10%的硬性約束。二是政府性基金預算“以收定支”，且各年度收支規模波動較大、不確定性強，從中安排PPP項目中長期補貼支出，會增加財政支出風險，難以切實保障PPP項目合同履約。三是政府性基金預算是地方政府專項債券的主要償債來源，若再從政府性基金預算中安排PPP項目運營補貼支出，容易造成“一女多嫁”，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項目本身的可持續。

需要說明的是，納入政府性基金預算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費等，可以按規定用于PPP項目運營補貼支出。

問：在優化PPP發展環境方面，《實施意見》提出了哪些舉措？

答：為了給PPP規范發展營造良好環境，加大重點領域、重點項目的推進力度，《實施意見》提出了以下舉措：一是鼓勵民資、外資參與，在中央財政專項轉移支付資金和中國PPP基金投資中對民營企業參與項目給予優先支持。二是加大融資支持，引導保險資金、中國PPP基金加大股權投資力度，豐富社會資本進入和退出渠道。三是明確重點領域，優先支持基礎設施補短板及基本公共服務均等化領域有一定收益的項目。四是強調重諾守約，要求地方政府依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理。五是加強PPP項目全流程信息公開，完善“能進能出”的項目庫動態調整機制。六是加強對不同實施階段項目的分類指導，督促各方做好采購、融資、建設等工作，推動項目順利實施。七是強化PPP咨詢機構庫和專家庫管理，加強正面引導和監督問責，發揮咨詢服務應有作用。

問：《實施意見》對PPP規范管理更加嚴格，是否會引發新一輪退庫潮？

答：從內容上看，《實施意見》中的“正負面清單”基本都是對前期規定的細化和明確，符合《實施意見》要求的項目可以正常推進實施。新的要求主要是財政支出責任占比超過5%地區不得新上政府付費項目和新簽約項目不得從政府性基金預算安排運營補貼支出兩條，且分別只適用于新入庫的項目和新簽約的項目。

需要說明的是，項目庫是加強信息公開、促進市場對接、接受社會監督的媒介，“動態管理”、“能進能出”是項目庫的常態，入庫項目要持續推進實施、更新信息、接受監督、確保全生命周期規范運作，并不是入了庫就“一勞永逸”。各參與方要獨立、客觀、全面地評估項目風險，不能簡單以項目是否入庫作為判定項目合規甚至放貸的條件。

財政部將會同有關方面加強對地方的督促和指導，真正把《實施意見》落到實處，促進PPP規范健康發展。