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后PPP時(shí)代，如何做好項(xiàng)目管理

轉(zhuǎn)載來源：筑龍網(wǎng)

  根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2019年6月末，2014年以來共累計(jì)項(xiàng)目9036個(gè)、投資額13.6萬億元；累計(jì)落地項(xiàng)目5811個(gè)、投資額8.8萬億元，落地率64.3％；累計(jì)開工項(xiàng)目3446個(gè)、投資額5.1萬億元，開工率59.3％。

  從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，一方面PPP模式已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長重要的組成部分，另一方面大量PPP項(xiàng)目開始進(jìn)入落地執(zhí)行階段。受限于地方財(cái)政承受能力10％“紅線”的約束，在新增PPP項(xiàng)目速度放緩后，地方政府的工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向管理，這意味著“后PPP時(shí)代”的來臨。在新階段如何管理好PPP項(xiàng)目，怎樣促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，這些都值得管理者去思考和探索。

  厘清政府與社會(huì)資本職能實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變

  即便經(jīng)過多年的政策普及和規(guī)范化整改，有些地方政府管理者對(duì)PPP模式的認(rèn)知仍然存在一定的誤區(qū)，僅將其視為一種新的融資渠道。有的地方政府還區(qū)分不清實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位，過多的參與項(xiàng)目建設(shè)工作，如在PPP合同中規(guī)定政府有權(quán)參與采購、有權(quán)參與項(xiàng)目的變更等。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府方?jīng)]能厘清其與社會(huì)資本的職能關(guān)系和工作界限，對(duì)項(xiàng)目管理干涉過多。這種安排既使具體管理者疲憊不已，也束縛了社會(huì)資本的建設(shè)管理優(yōu)勢，沒有實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目提高建設(shè)管理效率的初衷。

  PPP模式一方面要緩解地方財(cái)政的支出壓力，另一方面還要提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。為了更高效地滿足社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府行政資源，政府有必要放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變角色，從項(xiàng)目的參與者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，發(fā)揮其建設(shè)優(yōu)勢。

  強(qiáng)化管理人員合同意識(shí)建立健全績效考核體系

  PPP項(xiàng)目合作周期一般為10—30年，且涉及投資、建設(shè)、管理等諸多內(nèi)容，因此項(xiàng)目文件呈現(xiàn)合同體系關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合同編制都由咨詢公司完成，在對(duì)合同的理解上，實(shí)施機(jī)構(gòu)的人員存在“先天不足”，容易出現(xiàn)理解不到位、誤解合同條款的情形，對(duì)合同中融資交割、建設(shè)進(jìn)度、履約保函等關(guān)鍵事項(xiàng)缺乏必要的督促和管理。這極有可能導(dǎo)致資本金到位不及時(shí)、貸款進(jìn)度滯后、建設(shè)成本超支、建設(shè)超期等問題，繼而影響項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，為PPP項(xiàng)目后續(xù)服務(wù)費(fèi)結(jié)算、運(yùn)營、移交留下隱患，不利于政府和社會(huì)資本的長期合作。因此建議在PPP項(xiàng)目落地后，應(yīng)及時(shí)明確項(xiàng)目管理人員分工和責(zé)任，組織合同管理培訓(xùn)，加強(qiáng)合同條款認(rèn)知，尤其是對(duì)違約條款及事項(xiàng)形成分級(jí)預(yù)警，防微杜漸，避免嚴(yán)重違約事件和重大爭議的產(chǎn)生。

  績效考核作為PPP項(xiàng)目合規(guī)的重要標(biāo)志和管理的重要抓手，應(yīng)該被管理者予以重視。一般來說，PPP項(xiàng)目績效考核包括建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核以及移交階段績效考核。完善的績效考核體系是政企合作的長效機(jī)制，合理的績效考核體系在避免政府固化支出的同時(shí)，還能夠激發(fā)企業(yè)的積極性。

  建立長效工作機(jī)制提高部門協(xié)同效應(yīng)

  由于PPP項(xiàng)目前期涉及多個(gè)部門，根據(jù)政策要求，項(xiàng)目實(shí)施方案需要進(jìn)行聯(lián)審及政府審批。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作之初，往往成立諸如某PPP項(xiàng)目指揮部、PPP項(xiàng)目辦公室等政府協(xié)調(diào)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目落地后基本就名存實(shí)亡了。此時(shí)項(xiàng)目的推進(jìn)主體由實(shí)施機(jī)構(gòu)變成了項(xiàng)目公司，項(xiàng)目推進(jìn)卻沒有了之前的“便利”。PPP項(xiàng)目落地僅靠實(shí)施機(jī)構(gòu)的支持是不夠的，仍需要財(cái)政、發(fā)改、土地等多個(gè)部門的配合。此時(shí)缺乏必要的工作機(jī)制會(huì)導(dǎo)致工作效率低下，缺乏必要的責(zé)任分工會(huì)導(dǎo)致推諉，進(jìn)而嚴(yán)重影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

  因此，建議政府建立各審批部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，如定期的聯(lián)席會(huì)議、設(shè)立各部門聯(lián)絡(luò)人等，制定長效的PPP項(xiàng)目管理制度，將部門協(xié)作納入到干部考核體系中，以此提高部門間的協(xié)同效應(yīng)。

  重視咨詢機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮第三方優(yōu)勢

  隨著PPP項(xiàng)目近幾年的發(fā)展，咨詢機(jī)構(gòu)的作用已經(jīng)被廣泛認(rèn)可。一般來說，PPP項(xiàng)目從發(fā)起到簽約都有咨詢公司保駕護(hù)航，全程協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)完成各項(xiàng)工作。但項(xiàng)目落地后咨詢機(jī)構(gòu)的作用還未引起地方政府的足夠重視。由于部分PPP項(xiàng)目存在前期論證不充分、社會(huì)資本不理智報(bào)價(jià)等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)大量變更和爭議事項(xiàng)，在進(jìn)行談判之前需要第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估。在談判桌上面對(duì)社會(huì)資本的談判團(tuán)隊(duì)，地方政府更需要引人專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)專業(yè)上的弱勢。

  選擇一家經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)性強(qiáng)的咨詢公司對(duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施十分重要，咨詢工作為地方政府帶來的價(jià)值是不可估量的。因此，地方政府應(yīng)切實(shí)用好咨詢機(jī)構(gòu)這一PPP重要參與者，確保PPP項(xiàng)目落地后工作順利開展，為PPP項(xiàng)目健康發(fā)展提供保障。

  理性面對(duì)分手打通退出通道

  社會(huì)資本的退出機(jī)制是PPP模式的重要組成部分，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等出臺(tái)的相關(guān)文件為退出提供了政策依據(jù)。

  PPP項(xiàng)目落地后，社會(huì)資本方退出方式一般有股權(quán)變更、提前終止、項(xiàng)目移交等。有些項(xiàng)目股東完成了階段性工作后，確實(shí)存在退出需求，如設(shè)計(jì)單位、施工單位在建設(shè)期結(jié)束后，就完成了其專業(yè)領(lǐng)域的工作，繼續(xù)擔(dān)任股東的意義不大。有些項(xiàng)目股東在建設(shè)期因融資、母公司經(jīng)營狀況等原因無法繼續(xù)擔(dān)任，為了保障項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該讓有能力的社會(huì)資本來取代。出于保護(hù)政府利益等多方面原因，PPP合同對(duì)退出一般都設(shè)置了“事先征求政府部門同意”、股東必須持股滿多少年等條款，變相增加了退出難度，給雙方都設(shè)置了障礙。

  PPP作為國家一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)政策，在國民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要的作用。進(jìn)入“后PPP時(shí)代”以來，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營將面臨越來越多的困難和挑戰(zhàn)，需要每一方參與主體的努力，不斷在實(shí)踐中探索，回歸PPP的本質(zhì)，不忘初心，方能促進(jìn)PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

  (轉(zhuǎn)載來源：大岳咨詢作者：啟龍)

(責(zé)編：楊金亮)