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高校建設工程項目招采履約時的問題探析
□文／南京林業大學(210037) 高國民
內容摘要：本文針對某高校招標人“招標采購教學E樓 工程二次裝修施工承包項目”，就其中標成交的裝飾施工承包合同履行開始時，中標方承包人代表提出變更合同文件中明確承諾擬供用“PVC地板產品品牌”的訴求問題，闡述了監理方的簡單推托與招標方的優柔寡斷問題所在，以及應對實際工作所現問題的實踐探討，為科學規范今后招采合同履約管理工作提供 了有益參考與借鑒。
關鍵詞：建設工程 招標采購 履約 監督管理 變更
1，背景案例：
某高校新建一建筑面積為46600平方米（其中地上40000平方米、主樓7層、裙樓5層，地下6600平方米）的“教學E樓”工程項目，建設項目投資概算為1.884億元（人民幣）。依據我國建設工程領域現行的相關法律法規以及其配套規章規范性文件的規定要求，適時推進了土建工程項目施工部分的采購招標活動，并依法產生了工程項目土建施工總承包方，其中未包含工程室內的二次裝飾裝修項相關內容與相應施工費用。計劃在該項目建設過程中結合其工程推進的形象化進度實際需求，針對性進行再次招標采購與工程建設有關貨物、服務并另行簽約分包施工再納入總包管理。據此，適時推進了其二次裝飾裝修的采購招投標并按其合法結果簽訂了采供合同（其投標文件為合同附件一）。這其中主要材料項為地面裝飾的鋪設材料，圖紙設計選用2mm厚PVC地板（卷材）鋪設，中標人的投標文件“投標人施工采購供應一覽表”中清楚地載明：其PVC地板材料選用的是采購招標文件所建議參選的國產合資品牌（OEM）產品（A***、J*、D*）三者之一的國產合資（OEM）“J*”品牌某一花式系列2mm厚PVC地板卷材。采供合同履行之初采供項目中標人（即合同供方）之項目負責人，便口頭向項目監理工程師和招標人項目負責人提出品牌變更訴求，在監理工程師“這需要申報甲方商量決定”和招標方項目負責人“這需要進一步上報研究決定”的口頭回復后，便再次以書面形式呈報學校相關職能部門領導與其分管校領導，陳述工程項目實際擬選用招標文件所建議使用的三個品牌產品中的另一個，即用國產合資（OEM）“A***”品牌產品里某花式系列PVC卷材地板產品的替代原投標擬供品牌系列花式產品，并為此與相關合同需方主要相關管理人員，分別進行了累計長達半個月之久的合同選用品牌產品替換事項的游說交流與質保承諾探討，終因招標人反復討論協商維持了原合同要求而未能讓合同供方如愿以償。在招標人與其監理的密切監管下，合同供方不得不嚴格依照其投標文件所承諾的國產合資（OEM）“J*”品牌與系列花式產品供應項目使用，且規范施工并自主追趕所耽誤的部分工期時間。但終究還是嚴重影響了伴隨二次裝飾裝修工程項目推進開展的其他配套項目的正常運作，并導致整個工程項目工期延遲，且由此產生了一定的不良社會影響，是否追責？又如何追責？一時議論雜而多且難作定論，故為此困惑不前而難以進一步推進其究責程序。
2，淺析背景案例主要方的問題所在
2.1供應方申報變更：覬覦品牌產品價差
對于合同供應方即通常意義上的商人來說，一般是“無利不起早、百事利當先”，我們試想一下：雖然我們招標人的招標文件為科學量化投標評估因素，并切實增強其投標的評價可比性，依據現行相關工程建設項目采購招標投標工作的管理規章與規范性文件要求精神，通常在其工程貨物或者工程項目采購招標文件中會列出“三個以上”建議參考的等同品質性能擬招選品牌產品或者擬招標項目應用技術標準，主要依照蘇建規字【2017】1號《關于改革和完善房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標制度的實施意見》文件中三、創新方法，提高效率之（十二）******，或者提供3個以上符合要求的不同廠家品牌的同檔次產品供投標人選擇。******，招標人可以要求投標人在投標時明確所選的廠家品牌產品；也可以要求投標人在投標承諾時承諾使用招標人提供的品牌，在合同履行過程中繼續選擇。具體要求應在招標文件中明確。如果招標文件中只是列有“三個建議不同廠家的產品品牌”字樣，而無上述蘇建規字【2017】1號文件之三中的（十二項）后半部分所表述授權（也可以******）內容的，我們認為需在其建議品牌前附注上“相當于”字樣，而在建議選擇品牌名后加上“等”字的原則性要求，以消除招標的排他性與歧視性，且其參照標準有七部委27號令《工程建設項目貨物招標投標辦法》第25條第二款以及七部委30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》第26條第二款之規定；而如果投標文件中明確響應招標要求且已給定擬投參評產品品牌的，即標明中標承諾供應的產品品牌。大家知道，事實上招標人所列三個品牌在其生產規模、材料選用、品質水準、工藝方法、標準應用等方面以及銷售模式與政策是存在一定差異的，也是不可避免的。投標評審中評委也是依據其實際所選某一產品品牌，結合其自有生產技術優勢憑證資料與實際產品質量過往抽檢報告所反映的生產產品質量狀況評定給出具體得分，綜合其各評價因素項得分后確定為最終中標人的。當然，招標文件所列各建議品牌產品出廠價格間，同樣會存在一定程度的價格差異，但追求本企業利潤最大化是各投標人不變的根本屬性，那么作為經銷投標擬供產品合同的需方與工程項目建設實施方的具體項目承包人，又為什么要提出對采購招投標中標擬供產品品牌進行變更呢？其真實原因就不難推定并可想而知：覬覦不同品牌產品之間采購選擇所存在的進價差異，以求其利潤最大化。
2.2需求方寡斷推進：漠視招標合同法規
作為需方的高校建設管理部門深知,招標采購合同中的主要關鍵項有：合同標的名稱與類別、數量與計量單位、單價與合價、質量執行標準與等級、主要技術參數承諾保證值、履約期限與維保服務期限值、配套配件名稱與數量等。以上這些之所以為關鍵項，是因為它們中的任何一項的差異都與其合同標的的呈現質量與數量狀態、以及合同履行情形與結算總價密切關聯。與此同時，它也與構成合同文件的其他組成附件休戚相關。?通常而言，建設工程項目招標采購合同文件的構成是：中標通知書、合同協議書、投標文件（主要含有其投標函和投標函附錄或供應一覽表、已標價工程量清單、投標特別承諾等）、招標文件（若作附件則主要有通用與專用合同條款、工程量清單、招標變更資料等）及其他補充完善圖紙等材料。我們深入探究便知，如果是建設工程項目之貨物招標采購合同，其采購合同文件標的物的關鍵項之一：就是采購合同標的物的“品牌”，它既是采購標的物理論檔次品質的“代名詞”與實際采供驗收執行的“實質性標志項”名，同時也是采購合同標的物貨真價實的切實期望與現場呈現的直觀表象。如果合同供方單方面擅自要求變更其采購合同協議書條款明確約定的供應“標的物品牌”，或其合同主要附件（要約承諾類合同的投標文件）承諾載明中標擬供“標的物品牌”的，應當視作供需合同履約變更項，需要切實推進其合同內容變更運作必備的相關擬購標的市場調查與專家論證事宜，以及履行民主議事與集體商定之既定程序，取得一致意見方能后續推進，且同時還需完善其合同事項變更審批與報備等留痕管理手續，然后再作合同變更的后續實際操作推動，否則屬于供需雙方協同或相互默認的違約運作。顯然，本文背景案例所顯示的合同供方申報變更的原因調研與推進程序是欠缺而不完善的，如果默許擅變合同標的物關鍵項即變換合同擬供產品品牌名，它等同于認可其合同違約情形操作，這顯然是漠視招投標管理法律法規與合同法相關規定以及相關操作規程事項要求，例如《招標投標法實施條例》第59條：中標人應當按照合同約定履行義務，完成中標項目；再如《合同法》第77條之規定：當事人協商一致，可以變更合同。此項程序性工作的監管,的確是當前客觀形勢下基層一線實際工作中所必須及時糾偏并規范整改與科學應對的。
2.3監理方推托回應：缺失應有職業操守
當前，建設工程項目依法都有工程監理參與管理，而出現背景案例情形時間，工程監理工程師有時會不加思索并簡單地以“我認為變更為招標文件規定三品牌之一的非中標投標文件所載明的品牌產品是符合招標文件規定要求的，這需招標人同意即可”這樣表面上看似合理實質上有待核證的推托性語言與合同供方進駐現場人員進行隨意交流，我們認為這樣的業務交流情形流露出工程項目現場監理人員自身“職業操守”的缺失，這里說的“職業操守”可以理解為：是指人們在從事職業活動中必須遵從的最低道德底線和行業規范（如GB/T50319-2013<建設工程監理規范>），是其職業活動中所應遵守的行為規范的總和，并具有“基礎性”和“制約性”雙重性特點，凡從業者必須做到。作為監理人員應當在實際業務工作中，應當依據其監理業務合同積極開展工作，力爭工程建設的全范圍全過程介入，做到各階段監督工作到位而不缺位，各環節管理工作在位而不越位。此外，我們從其推托回應那明顯屬于“建設項目相關合同內容違約之舉”的合同標的品牌名變更即實際更換項目使用材料所選用品質品牌之事中，也能夠發現其工程現場監理人員“法治意識”的缺乏。在這里，我們所理解的“法治意識”是指人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。
3，應對具體工作所現問題的實踐探討
3.1防控擅自變更履約承諾，切實推進市場調研并集體討論
眾所周知：對于建設工程項目采購招標合同的簽訂時與履行中，合同當事人擅自改變其合同（含合同附件之中屬要約性質的投標文件）條款內容要求的，都會因構成其“合同違約”而被“追責”。也不難知道,招投標采購實踐活動中，招標公告與招標文件是其標后所簽采供合同成立前的要約邀請，而投標文件是其合同成立之要約，經評審并公示結束后所發的中標通知書則是其合同成立之承諾，由此構成采購招標投標所需簽定的供需合同文件，它即符合我國《合同法》第13條：當事人訂立合同，采取要約，承諾方式之要求。對于投標承諾的重要性問題是不言而喻的，它不僅關系到其合同標的內容質量與完成狀況，也關系到合同履行完畢后的財務結算與用戶評價。為此，我們引用最高人民法院發布的并于2019年2月1日起施行的《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第10條確定的一項基本原則作一輔證：即當事人簽訂的建設工程施工合同的實質性內容只要與招標文件、投標文件、中標通知書的記載不一致，就應當以招標文件、投標文件、中標通知書作為結算工程價款的依據。這里需要指出的是：合同附件中一般會明確招標文件與投標文件作為合同解釋的先后順序：投標文件在先。故需要重點防控其合同附件中投標文件相關實質性內容如投標承諾在合同履行時的顯性或隱性違約變異，如果因為客觀原因確實需要在合同簽訂后實際履行時，將其相關事項進行切實變更推進的，也應該履行國家或者管理部門以及本單位的相關合同履行變更管理規定程序：如先期進行合同標的信息的市場調研、擬變更事項內容的專家論證與集體研討等，以此舉措來核證合同變更的必要性與重要性、切實性與科學性。
3.2開展招采文件合法性審查，積極實施專家指導加民主議事
中國共產黨第十八屆四中全會公報中就指出：健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體探論決定確定為重大行政決策的法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制②。2019年2月審議通過了《重大行政決策程序暫行條例》（草案），后經國務院總理簽署國務院令，公布了《重大行政決策程序暫行條例》并自2019年9月1日起施行，可以看出它是對十八屆四中全會公報精神要求的具體落實。深入分析可知：在國家行政決策機制依法規范推進理念的引領下，我們事業單位等全部使用國有資金或國有資金占主導地位以及控股地位的工程建設類采購項目（尤其屬于大型建設項目），其采購招標活動合法合規性審查內容中的重要組成部分—招標文件審查，就是一主要與關鍵環節，作為采購招標人的某些具體采購管理工作者而言，由于自身專業技術與相關法律法規知識的局限性，很難對某些采購項目招標投標活動的程序以及招標文件標準形式與相關內容的編制規范性、合法合規性作出精準、客觀、科學的把控，即使根據國家發展改革委等九部委局印發的發改法規【2017】1606號文件要求，在選擇采用5個標準招標文件之一的某一標準招標文件之時，其專用條款的補充、細化內容同樣較難切實可行并精準、合法、合規地編寫出來。當然，作為非專業的招標人來說，這也是可以理解的。所以我們應當針對期望滿足采購需求的招標文件，積極運用專家專業咨詢指導或招標文件規范合法性專家論證方法來優化與完善采購文件，力求合法合規，精準要義表達、精確特征描述；力爭現偏即糾、監管疑異爭鳴、督查爭議化解，防范問題重現。與此同時，就招標文件所涉及的其它事項進行民主議事，真正讓“適勢與合法、專業與民主、程序與規范、客觀與科學”實現有機結合、和諧推促、順勢而行。
3.3落實采招合同履約“監與管”，恪守履行全程規范“督與理”
我們知道，當前我們高校基建采購招標投標專業領域里的各項工作都在強調其需要增強監督管理，切實提高工作效率與管理水平問題，那么什么是“監督管理”呢？一般意義上的所謂“監管”即“監督管理”。這里的“監督”有察看并督促之意，“管理”則為負責某項工作使其順利進行。所以，我們在招標投標管理全過程里需要明其“監”“督”“管”“理”分別是:“監”意為從旁察看，那我們針對全過程就要力求做到“監”求有的放矢、目的鮮明，如合同標的的內容是否全面、準確？；“督”意為督促，那我們就需要點面結合、重點突出地督，即督促某點糾偏，指揮集優推進。如案例涉及所用產品品牌，那就需針對全過程、全部批次到貨及實際交付使用的產品品牌LOGO、花式、厚度等，因此需要科學選擇重點督；“管”意為過問，那我們必須精準規范、方法科學，防止背景案例相關管理者不加思索并斷章取義地給出“只要是招標文件中規定可選品牌即可”之簡單化望文定論與經驗慣性思維，或者決策當事人“拍腦袋的一言堂”；“理”意為整理或使整齊。那我們就需恰如其分、客觀實際，如背景案例中需要針對合同供應方事關項目各分部所用標的物品牌、花式、總厚度、耐磨層厚度等的一致性，防止其厚度與花式不同的PVC材料混雜使用現象。因此，我們要切實落實合同履約中“監”的意圖與“管”的方法；讓“合同簽訂后的續管工作”在察看中前行、在過問后促進；恪守履行全過程規范運作，積極運用“督”的推動與“理”的效果，讓“合同簽訂后的履約踐行”在督促中善始、在整理后善終。
4，結語
我們知道，建設工程項目采購招投標活動推進過程中，隨著國家“放管服”的深入拓展與采購招投標管理法律法規體系的進一步完善，以及相關參與者應用法律法規意識的強化、合理訴求追責意識的增強，其事關工程項目采招管理的異議、爭議也許會伴隨于工作之中。它有待于我們相關管理者以現實問題為導向、以現行法律法規為依據、以創新理念為引領，解問題異議為完善、化工作爭議為共謀、求融合拓展為目標，從而實現招標采供管理工作的“經濟效益”與“社會效益”雙豐收，開創建設工程項目采招履約管理工作新局面。
作者簡介：高國民 江蘇南通人 高級工程師，高校基建材料供管部門從事專業工作37年，發表相關專業論文70余篇，其中多篇論文分別在不同年份里獲得全國或全省或全市相關專業系統范圍內評比的一二三等獎項，現為江蘇省評標專家管理系統資深評標專家、省政府采購招標評標專家、省發改委材料采購招標評標專家，江蘇省教育基本建設學會材料與設備專業委員會副主任，中國建筑學會建筑經濟分會理事，南京招標投標協會理事，南京照明學會會員。
參考文獻：
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