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《招標投標法》立法目的芻議
張志軍 上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師
近日，《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）在國家發(fā)改委網站正式掛網發(fā)布，公開向全社會征求意見。這是國家有關部委貫徹落實2019年《政府工作報告》相關部署的重要舉措，也是我國公共采購領域法制建設過程中一件非常重要的里程碑事件。
筆者多年從事招標投標實踐和理論研究，值此《招標投標法》修訂之際，擬對《征求意見稿》中立法目的的修訂提出一些觀點，以期拋磚引玉。
立法目的的兩處修訂內容及比較
《征求意見稿》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高市場配置資源的效益和效率，保證項目質量，推動經濟高質量發(fā)展，制定本法。”
與現行法律規(guī)定的立法目的相比，《征求意見稿》對本條有兩處改動，詳情如下表所示：
第一條 為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，制定本法。第一條為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟市場配置資源的效益和效率，保證項目質量，推動經濟高質量發(fā)展，制定本法。
如前表所列，現行法律的立法目的有五項：一是規(guī)范招標投標活動；二是保護國家利益和社會公共利益；三是保護當事人的合法權益；四是提高經濟效益；五是保證項目質量。
《征求意見稿》中的立法目的共有六項：一是規(guī)范招標投標活動；二是保護國家利益和社會公共利益；三是保護當事人合法權益；四是提高市場配置資源的效益和效率；五是保證項目質量；六是推動經濟高質量發(fā)展。
經過對比可以發(fā)現，《征求意見稿》對立法目的有兩處重要修訂：一是補充了一項立法目的；二是修改了一項立法目的。
補充“推動經濟高質量發(fā)展”的立法目的
高質量發(fā)展是黨的十九大首次提出的新表述，表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展的新階段。國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴指出：高質量發(fā)展根本在于經濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力，供給側結構性改革是根本途徑。
落實今年國務院《政府工作報告》關于改革完善招投標制度的部署，堅持立法先行的思路，完善法律制度方面的供給，以法律制度的完善引領市場行為的規(guī)范，是推進市場秩序健康發(fā)展、推動經濟高質量的重要舉措。在我國經濟轉向高質量發(fā)展的新階段，將“推動經濟高質量發(fā)展”增補為《招標投標法》的立法目的，為應有之義，筆者深表擁護。
招投標制度有利于提高市場配置資源的效率
市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律。在經濟運行過程中，需求與供給的變動，通常會引起市場價格的變動，從而帶動供給側的變動，進而帶動市場對資源進行分配、組合、再分配和再組合，最終實現資源的最佳配置。理論和實踐都證明，市場是配置資源最有效率的方式。
在市場經濟國家，通常情況下，市場主要通過供求、價格、競爭等因素實現資源配置。上世紀八十年代中期，我國借鑒西方管理模式，在工程項目推行項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制。對于使用國有資金投資的工程項目而言，鑒于國有資金所有權與使用權相分離、且使用權被層層委托—代理的現狀，有必要健全一套完備、有效的監(jiān)督制約機制。引入招標投標機制，通過市場競爭手段直接配置社會資源，有利于政府投資項目降低工程造價，節(jié)約建設投資，促進供給企業(yè)技術進步。國內外多年的實踐充分證明：招標投標是提高市場資源配置效率的有效手段。
招投標的立法目的并非提高效率
如前所述：在公共采購領域，引入以充分競爭為鮮明特征的招標投標制度，有利于提高市場配置資源的效率。招標投標活動，具有競爭激烈、程序規(guī)范、公開透明等很多優(yōu)秀特征。但是，招標投標也是一種程序繁瑣、過程復雜、耗時冗長、組織成本很高的締約程序。一個完整的招標流程走下來，通常差不多要一個月左右時間。對招標投標活動立法，本質上是冀設置相應程序以規(guī)范當事人行為，通過程序正義保障采購結果正義。從某種程度上看，招標投標是通過犧牲締約時間效率以達到提高資金使用效益的結果。
對招標投標活動進行立法，意在設置法定程序規(guī)范招標投標當事人的行為，約束國有資金的實際使用者（即招標人）濫用權力，怠行義務，效率低下，不注重資金使用效益等不良行為，提高建設資金的使用效益。因此，《招標投標法》的立法目的，重在提高建設資金的使用效益，而非提高市場配置資源的效率。或者說，提高建設資金的使用效益，是招標投標法最核心、最直接的立法目的，而提高市場配置資源的效率，則是引進招投標制度的目的，而不是對招投標活動進行立法的目的。
基于上述分析，筆者不建議在修法時，把“提高市場配置資源的效率”補充為立法目的。理由主要有兩點：一是提高市場配置資源的效率，是引入招標投標制度之后的遞進效果和間接目的，不宜設置為本法的立法目的；二是招標投標活動是一種規(guī)范交易程序、犧牲時間效率的締約方式，在立法目的中彰顯“提高市場配置資源的效率”，容易讓人誤解為是為了“提高效率”，進而對“具體法條中的時限要求是否必須嚴格執(zhí)行”產生爭議和分歧。
立法目的的表述順序應當遵循規(guī)范要求
《立法技術規(guī)范（試行）（一）》（法工委發(fā)［2009］62號）第5.1款規(guī)定：“法律一般需要明示立法目的，立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。”
本次發(fā)布的《征求意見稿》中，共有六項立法目的。其中，“規(guī)范招標投標活動”和“保護當事人合法權益”應當是六項立法目的中最直接、最具體的內容，按照《立法技術規(guī)范》的要求，理應靠前表述；而“保證項目質量”和“保護國家利益和社會公共利益”，屬于相對宏觀的立法目的，應當排在其后表述；“提高市場配置資源的效益和效率”和“推動經濟高質量發(fā)展”，則是相對抽象和更為宏觀的立法目的，排在最后表述更為妥當。
立法目的又稱立法宗旨，是制定一部法律的主要意圖，即立法主體為實現并滿足法律參與人的利益和需要，為立法活動設定的動機和目標。《招標投標法》第一條的規(guī)定，意在開宗明義，明確立法目的。建議立法者進一步梳理立法意圖，并結合《立法技術規(guī)范》中的要求，對其內容的表述順序加以改進和完善。
依筆者拙見，本條可修改為如下表述：“第一條 為了規(guī)范招標投標活動，保護當事人合法權益，提高項目資金的使用效益，保證項目質量，維護國家利益和社會公共利益，推動經濟高質量發(fā)展，制定本法。”
(責編：馮君）
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