南京招標投標云網
南京招標投標協會主辦
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以投標人視角看電子招標投標
陳綺菲 關華濱
廣東省水利電力勘測設計研究院 廣州公共資源交易中心
摘要：近年來，國家大力推行工程建設項目電子招標投標，各地區、各行業 積極貫徹落實，目前已基本建成適合本地區實際、本行業特點的電子招標投標系統。但系統建設和運行過程中，在信息互聯互通、操作人性化、運維管理、新技 術應用等方面仍存在一些問題和挑戰。投標人是電子招標投標系統使用人數最多、交互最頻繁的交易主體，對系統建設和優化是最有發言權的。本文旨在以投標人視角提出電子招標投標系統的建設和優化方向。
關鍵字：工程建設項目；電子招標投標；投標人
1.背景
隨著我國經濟的不斷發展，承接工程建設項目的競爭愈發激烈，為確保公平競爭，提高交易規范性，《招標投標法》及其實施條例等相關法律法規相繼出臺，招標投標制度在我國得以確立完善并廣泛推廣。2013年，在十八大關于大幅提升信息化水平、推動信息化和工業化深度融合要求下，《電子招標投標辦法》（以下簡稱《辦法》）應運而生，標志著我國電子化招標投標的發展跨躍了一個新的里程碑。國家對招標投標電子化工作高度重視，近年來國務院以國務院辦公廳名義印發了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》和《深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》，明確將推動公共資源交易從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變作為公共資源交易平臺建設的主要路徑。國家發展改革委發揮牽頭作用，加強頂層設計，強化示范引領，設立了國家電子招標投標政府綜合試點和交易平臺試點并驗收推廣，隨后聯合多部門相繼印發了《“互聯網+”招標采購行動方案（2017—2019年）》和《國務院有關部門2018年推進電子招標投標工作要點》等文件，進一步明確責任，細化分工。各地區、各行業貫徹落實，抓緊推進電子招標投標系統建設，爭取按要求在2019年前建成覆蓋全國、分類清晰、透明規范、互聯互通的電子招標采購系統。
目前，各地交易中心已基本建成符合本地區實際的電子招標投標系統，但在信息互聯互通、操作人性化、運維管理、新技術應用等方面存在一些問題和挑戰。投標人是電子招標投標系統使用人數最多、交互最頻繁的交易主體，對系統的建設和功能優化完善最有發言權，應積極參與其中。下面，以投標人的視角分析目前工程建設項目電子招標投標系統存在的問題，并提出系統建設和優化方向。
2.存在問題
2.1操作流程差異性大
《辦法》第十九條指出“數據電文形式的資格預審公告、招標公告、資格預審文件、招標文件等應當標準化、格式化，并符合有關法律法規以及國家有關部門頒發的標準文本的要求”?？梢?，與紙質招標文件所體現的個性化不同，電子招標文件更強調的是標準化、格式化。雖然標準化、格式化不利于“具體問題，具體分析”，招標人難以針對項目的特點設置對應的評標辦法，但從另一角度來看，標準化、格式化有利于防止評標條件的“量身訂做”，降低圍標串通的風險， 且有利于系統設計和數據應用，是實現電子招標投標的必備條件。
國家發展改革委等9部委于2017年9月印發了《標準設備采購招標文件》等5 份標準文件，分別對招標文件的獲取、澄清修改、投標文件的編制、密封和標識、遞交、修改與撤回、開標等條款單獨列明適用于電子招標投標的要求，為實現招標文件的標準化、格式化提供了依據。但這對于規范電子招標投標系統建設仍不夠，要解決目前各地區、各行業所應用的招標文件標準文本各異的問題，亟需國家層面出臺專用于電子招標投標的招標文件標準文本，規范交易流程。此外，隨著信息化技術應用不斷深入，分值計算、信用信息應用、違規行為發現等信息化輔助評標功能的不斷完善，評標辦法更呈多樣化、復雜化。招標投標程序差異大、評標辦法多樣化造成招標投標系統操作各具特色，投標人參與各地區、各行業投標時，需要熟悉不同招標投標系統和操作流程，耗費了大量人力成本，且造成了投標人成本差異進一步擴大，比如：投標人偶爾在某地投標，與當地企業經常參與該地投標相比，需要投入更多人力資源掌握系統操作流程、熟悉評標辦法。這將違背了招標投標公平競爭的初衷，還可能形成新的行業壟斷和地域限制。
2.2信息互聯互通任重道遠
《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）提出：“加快建立市場信息共享數據庫和驗證互認機制”，推動公共資源交易信息的互聯互通。為此，國家發展改革委牽頭搭建了全國公共資源交易平臺，推動數據互聯互通，現已取得初步成效。但仍未真正做到信息互聯互通，距離實現招標投標“數據多跑路，群眾零跑腿”的目標還有較大差距，比如：一些項目雖實現全流程招標投標電子化，但在投標時仍要求投標人上傳商務文件，甚至在投標報名或開評標時設置原件核驗環節。
2.3 CA“狗比人多”“管理難”難題未破解
自2004年《電子簽名法》頒布以來，招標投標逐漸步入了電子化時代，數字證書（以下簡稱CA）作為電子招標投標不可或缺的技術支撐，起到重要推動作用， 但為了滿足電子簽章的需要，各交易平臺都要求投標人辦理只適用于本平臺的CA， 造成投標人需要同時管理和維護多個不同交易平臺的CA，存在“狗（CA在口語中 稱作‘狗’）比人多”“成本高”“管理難”等問題[1]。在2016年4月11日播出的《焦點訪談》中曾曝光CA辦理亂象，反映“狗比人多”的問題，將CA辦理和應用推向了輿論的風口浪尖。對此，一些交易中心及相關行業協會主動作為，提出 解決方案，比如：一些交易中心通過技術手段，實現場內不同CA公司的CA通用； 中國招標投標協會下屬企業中國招標投標公共服務平臺有限公司建立了全國電子招標投標CA互聯標準體系對接中心，其成員可實現CA通用。但投標人為避免因 CA互聯對接不穩定而影響投標，仍傾向于辦理當地交易中心的CA，造成“狗比人多”“成本高”等問題仍存在。此外，電子招標投標全面推廣后，CA電子簽章功 能將替代了紙質公章，投標經辦人僅需要使用CA即可完成購買招標文件、投標文件遞交、合同簽訂等投標全過程，企業將承擔較大風險，CA“管理難”問題未解決。
2.4新一代信息技術應用深度和廣度不夠
黨的十九大報告強調，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合， 培育新增長點、形成新動能。在互聯網技術發展日新月異的今天，將大數據、云計算、人工智能技術應用于工程建設項目招標投標中，有利于進一步提升服務、交易、監管質量和效率，然而，這些新技術應用在招標投標領域的深度和廣度不夠。目前，廣州、深圳、貴州等地交易中心正積極探索，已在招標投標領域率先應用新一代信息技術，但從應用方向看，側重于創新監管方式、提升理政能力上，比如防治圍標串標、宏觀經濟分析、工程造價控制、提升專家評標質量等應用［2］，而在提升服務效能、便利投標人、優化營商環境等方面仍有不足。同時，招標投標全流程電子化在移動端應用方面相對滯后，目前各地交易中心運行的微信公眾號和APP大多僅實現動態信息、通知公告發布功能，未將招標投標全流程電子化應用其中。
2.5投標人意見未充分吸收
根據《辦法》，按使用角色分類，電子招標投標系統一般具有監管單位在線監管、招標人（招標代理機構）主持招標活動、投標人參與投標、評標專家評標、交易中心互通公開信息等5大功能。投標人是電子招標投標系統使用人數最多、交互最頻繁的交易主體，但系統設計和建設時，由于投標人數量多、意見分歧大、個性化需求難以統一，未做到廣泛征求并吸引投標人意見。在試運行階段，為確保系統的平穩運作，行政監管單位會選取一些相對競爭激勵程度不高的項目對系統進行試運行，但因競爭程度不高，投標人數量不多，少數的投標人意見不能充分反映系統的不足。
2.6集中培訓和操作指引效果有所打折
系統正式運行前，交易中心通常會組織一次或數次集中操作培訓，邀請投標人參加。集中培訓對系統應用推廣有一定效果，但因投標人未有實操機會，系統操作仍難以馬上掌握，且投標人數量多、范圍廣，一些投標人未能及時獲知培訓舉辦的信息或因故未能參加，集中培訓效果有所打折。系統運行后，交易中心一般會在門戶網站發布操作指引，但投標人往往在項目投標前不會主動提前上機實操學習，而是在項目投標時“臨急抱佛腳”查看指引內容。這將造成因不熟悉系統操作而影響投標進度，甚至出現因操作不當而導致投標文件被否決的情況。
2.7投標人遇到問題難以及時反饋和響應
因評標專家在評標現場，招標人（招標代理機構）和監管單位與交易中心之間有較好溝通渠道，他們在系統使用遇到問題時能及時反饋并得到回應。然而，因實施電子招標投標后，投標人不需要前往交易中心辦理業務，現場咨詢機會減少，系統操作更新信息獲知不及時，且因制作標書時間倉促或在非工作時間，遇到系統使用問題時，難以反饋并及時得到解決，只能“干著急”，甚至選擇放棄投標。
3.解決辦法
3.1制定統一招標文件標準文本，規范系統建設
建議國家發展改革委充分發揮牽頭作用，抓緊出臺專用于電子招標投標的招標文件標準文件，明確不同評標辦法的適用范圍，要求招標人按項目實際情況從中選擇，確保電子招標文件真正實現標準化、格式化，并要求各地區、各部門不得自行制定招標文件標準文件。
目前，雖《辦法》中已附有《電子招標投標系統技術規范》，但只對系統基本功能作原則性的規定，未對具體功能、操作細則作進一步細化。為規范系統設計，統一操作流程，避免人為設置障礙，建議抓緊建立統一開放、簡單易行的系統開發標準，并確定為強制性國家標準。該標準編制時應考慮到，我國經濟發展不平衡因素。因電子招標投標系統的建設和運行是一個龐大的系統工程，需要有一個軟件開發、試行、調整、配合、升級、維護的過程，要求過高將導致一些欠發達地區資金無法落實、技術無法保障。對于新技術應用和創新性做法，應多加鼓勵，同時，要求經反復測試確保穩定后再上線運行，維護招標投標的嚴肅性、公平性。
3.2推動信息互通，確保信息安全
“大數據”已成為本輪省級機構改革中的一大亮點，廣東等8個省份設置了大數據發展的政府管理部門，表明國家已充分認識到大數據的重要性。這些部門將更好指導各級各部門做好大數據建設，充分發揮數據效用，徹底打破“數據孤島”。對于招標投標領域，要充分利用此契機，推動招標投標信息互聯互通，將“最多跑一次”變為“一生只要跑一次”，甚至實現“一生一次也不用跑”，有效降低投標人成本，進一步優化營商環境。
數據互聯互通可為交易主體帶來便利，但從數據安全角度來看，存在一定的廉潔風險。當數據互聯互通之后，數據在交易平臺內部就是透明的，就有工作人員泄露數據的可能性，為有效防范數據泄露的風險，應在傳統授權機制的基礎上，通過區塊鏈的加密機制對數據進行加密，并建立有效的數據溯源機制。
3.3規范CA使用，解決“狗比人多”“管理難”難題
要根治招標投標領域“狗比人多”問題，需要國家出臺統一標準，并對現有CA進行更換，目前該工作未提上日程，即便推行，CA更換需要較長時間和較高成本，“狗比人多”的燃眉之急一時難以解決。此外，因投標人在進行查詢、報名、編制及上傳投標文件、投標文件和中標通知書簽章、提出異議和投訴等每個步驟仍需用到CA，投標人“手上無CA、寸步于難行”的問題沒有徹底解決，CA“管理難”仍然存在。
要較好解決這些難題，首先要明晰CA的功能。在電子招標投標領域，CA主要應用在認證、電子簽章和加/解密等三大功能：認證是指依托CA實現對用戶身份的鑒別；電子簽章是電子簽名的一種表現形式，利用圖像處理技術將電子簽名轉化為與紙質文件蓋章相同的可視效果，同時利用電子簽名技術保障電子信息的真實性和完整性以及簽名人的不可否認性；加/解密是指依托CA在互聯網上遞交投標文件之前，將其明文數據譯成難以破解的密電碼，然后開標時在獲得用戶授權之后，將密電碼恢復成原始明文的過程。
在信息技術發展至今天，實現認證、加/解密功能的手段越來越多，可以采用輸入用戶名、密碼和有效期內的短信驗證碼的方法實現認證、加/解密功能。而CA電子簽章功能，可通過專人管理確保CA使用安全性，即明確CA的使用權限， 由投標人指定司章員作為CA管理人員，專門負責加蓋投標人電子簽章，并根據投標經辦人所經辦的項目，維護經辦人用戶名及短信驗證碼發送的手機號碼，作為投標授權的依據。投標人在查詢、報名、編制及上傳投標文件時不再需要使用CA， 僅需輸入用戶名、密碼和有效期內的短信驗證碼即可完成操作；投標文件和中標通知書簽章、提出異議和投訴環節需要使用電子簽章的，應由CA管理人員（即司章員）完成。該做法既減少CA的使用頻率，較好地解決“狗比人多”問題，又提高CA使用規范性和電子簽章管理安全性。
3.4強化新技術在投標人角色的應用，提高精準服務水平
大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術深入應用于投標人角色中，對提升服務質量、優化營商環境將發揮著顯著作用。各地交易中心應加強應用，具體可從以下五個方面著手：一是分析投標人以往參與項目，定向對投標人自動推送處于招標公告階段的項目信息。二是根據投標人的活躍程度、資質等級、中標情況等數據，分析投標人在行業的競爭力，助力投標人精準決策、科學投標。三是調取以往投標人的報價數據和中標情況，為投標人科學報價作參考。四是加強招標投標全流程電子化在移動端的應用，提高交易主體的便捷性。五是大力推進基于云計算的交易平臺建設，降低硬件設備和軟件成本，優化存儲服務，減少對投標文件上傳文件大小的限制。
3.5集思廣益，重視投標人的應用體驗
在電子招標投標系統的需求分析、功能設計、試運行等階段，交易中心應廣泛征求投標人意見，對因技術原因無法實現或優化的需求，應作統一的解決說明；按《政府采購法實施條例》關于政府向社會公眾提供公共服務項目的驗收應當邀請服務對象參與并出具意見的相關規定，電子招標投標系統驗收時，應邀請投標人參加。此外，《辦法》明確，電子招標投標系統應以“市場化、專業化、集約化”為建設方向，開發公司專業化水平將不斷提高，之間的競爭將進一步加劇。為更好地反映開發公司開發能力和專業方向，為各地交易中心選擇合適的開發公司提供依據，建議行業協會主動牽頭，建立開發公司評價制度，由監管單位、招標人（招標代理機構）、投標人、評標專家、交易中心對電子招標投標系統作出評價。為體現對投標人應用體驗的重視，在評價機制上應加大投標人評價的權重。
3.6強化資金保障，提高系統易用性、可操作性和人性化水平
信息技術發展現正處于迅猛的階段，產品不斷更新換代，電子招標投標又是新事物，其系統使用過程中各方都可能有新的優化創新思路，系統優化升級的資金支持是至關重要的。目前，絕大多數交易中心是財政保障的事業單位，系統建設與運營需使用財政資金，但財政資金的使用涉及項目立項、采購、合同簽訂等過程，需要繁瑣采購流程和較長時間，延長了電子招標投標系統的更新換代周期，影響系統功能完善和優化升級。因此，建議在系統項目立項時，將系統優化升級和運行維護所需要資金列入項目建設預算中，為系統運維管理提供有力的資金保障。通過加快系統更新換代能力，可大幅提升系統易用性、可操作性和人性化水平，實現系統“傻瓜式”操作，讓新手一學則會，從而逐步取消舉辦集中培訓和印發操作指引。此外，對于相對復雜的系統操作，應將復雜操作進行分段簡化，并以短視頻播放方式鏈接于系統操作中予以指引。
3.7優化咨詢服務，打造讓人民滿意的服務型交易平臺
交易中心作為面向社會、服務交易主體的“窗口單位”，應極力維護服務型政府的良好形象，堅決杜絕“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現象，因此要建設完善的咨詢服務制度，具體優化方向可從下面兩方面著手：
一是建立短信咨詢制度。目前，各地交易中心非現場咨詢采用以電話咨詢為主，但電話咨詢多為即時式地解決當前問題，難以收集并利用咨詢解答的數據，導致反復解答、反復咨詢，電話接聽率無法進一步提高。為提高咨詢效率，建議建立短信咨詢制度，開發短信咨詢服務系統，及時收集并梳理咨詢短信，除影響招標投標公平性或涉及商業秘密的內容外，其他內容一律公開。該做法既方便交易主體查詢已解答的內容，減少咨詢工作量，又能提高咨詢效率和質量，增加交易主體的滿意度。
二是建立開發公司咨詢及事故處理獎懲機制。因系統操作問題或故障處理， 大多數需要開發公司解答或處理。為提高解答及處理效率，可分不同情況采用如下措施：對于非工作時間的操作問題解答并獲得好評的，應予以獎勵，鼓勵開發公司人員在非工作時間及時為投標人答疑解惑。對于因系統故障導致投標人無法正常操作的，如在規定時間處理完成，可免予處罰；超時未完成的，應扣除開發公司相應費用。
4.結語
投標人是電子招標投標系統應用人數最多、交互最頻繁的交易主體。投標人是否滿意是電子招標投標系統建設好壞的重要標桿，是否建成服務型交易平臺的關鍵指標。在系統建設時，應廣泛征求投標人意見，在提升用戶體驗、智能化水平上狠下功能，著力提高系統的易用性、可操作性和人性化，同時推動實現數據共享，減少現場操作，進一步降低交易成本；系統建成后，應預留充分的運維資金，提升功能更新換代能力，并建立完善咨詢服務制度，提高咨詢服務水平，做到事事有回音，及時提供讓投標人滿意的答復，真正落實“不忘初心、牢記使命” 主題教育的具體目標，做到為民服務解難題，不斷提高交易主體的滿意度和獲得感。
參考文獻：
［1］陳建. CA場景證書在全流程電子招標中的應用［J］.招標采購管理,2018（8）： 62-64.
［2］劉航波, 詹磊. 大數據、云計算、人工智能在公共資源交易領域的應用［J］.中國招標,2017（48）：20-21.
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