南京招標投標云網
南京招標投標協會主辦
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我國電子招標采購實踐與展望
中國招標投標公共服務平臺 李小林
一、電子招標采購背景
20世紀80年代初,我國工程建設開始試行并逐步全面實踐市場要素開放流動、公平競爭的招標投標制度。招標投標交易機制為促進改革和建立社會主義市場經濟體制，維護市場競爭交易秩序，優化公共資源配置質量、效率及效益，發揮了 重要的歷史性作用。但是，招標投標市場信息長期依賴碎片、靜態、易封閉和易 失真的紙質存儲和傳輸方式，導致招標投標市場主體、監管部門和社會公眾往往難以實時識別、客觀評價、自律約束和聚合監督跨行業跨地區流動的市場主體的 身份資格、要素結構、業績能力以及行為信用，并實施有效聯合激勵懲戒，由此， 招標投標交易活動失誤失實、封閉保護和失信違法事件屢禁不止，嚴重制約了招標投標市場公平競爭的重要功能作用。因此，傳統紙質信息存儲和傳輸體系實難 適應建立和維護全國招標投標市場一體開放、公平競爭、誠信履約和透明監督交 易秩序的需要。這就是我國于20世紀90年代初起步探索電子招標投標，大力推進 “互聯網+”招標采購融合發展的主要背景和動因。
電子招標投標交易制度有力促進了市場要素開放流動，激發了公平競爭機制的活力，進一步規范了市場競爭交易秩序，有效提高了招標采購交易的經濟社會成效。電子招標投標實踐至今已有20多年的歷程，可以分為兩個發展階段。
第一階段，20世紀90年代中期開始至2012年，招標采購交易局部環節開始運用電子信息化。政府相關部門先后在建設工程招標發包集中交易場所建設互聯網門戶網站，發布招標采購公告，研發建設潛在投標人信息庫和評標專家信息庫；大型國有企業在招標采購交易局部環節開始探索運用電子信息化，建設運用互聯網電子商務交易平臺與窗口。20世紀90年代末，政府相關部門分別指定中國采購與招標網、中國國際招標網、中國政府采購網等為相關領域發布招標公告的網絡媒介。
第二階段，政府制定規范電子招標采購制度。2013年5月1日，國家發展改革委等八個部門聯合發布實施《電子招標投標辦法》（〔2013〕第20號令）。電子招標采購從此進入到一個規范和快速發展并具有里程碑意義的嶄新階段。《電子招標投標辦法》結合我國招標采購實踐基礎和發展需求，首次整體設計確立了電子招標投標交易、公共服務和行政監督三大平臺的服務功能定位、互聯網絡系統架構、平臺互聯技術標準、數據交互共享規范、系統檢測認證制度，以及各方協同完成電子交易全流程的權利責任規則。同時，確立了電子交易平臺市場化、專業化和集約化發展方向。在國家“互聯網+”的戰略指引和推動下，我國電子招標采購實踐創新融合水平和運用范圍達到了歷史高峰。
二、電子招標采購制度框架
我國現行電子招標采購制度主要由以下法律法規和配套政策設計確立和組織實施。
1.《中華人民共和國招標投標法》（九屆全國人大常務委員會第十一次會議通過，主席令〔1999〕第21號），2000年1月1日起施行。這是我國規范各類主體招標采購交易行為的基本法律。
2.《招標投標法實施條例》（國務院〔2011〕第613號令）， 2012年2月1日起施行。為規范招標投標交易行為，《招標投標法實施條例》提出了實施性要求， 并首次提出，國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。
3.國家發展改革委報經國務院批準，2018年3月27日印發《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委〔2018〕第16號令）。《規定》調整修改了《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》（國家計委〔2000〕第3號令），提高了依法必須招標的規模金額標準，工程、貨物和服務合同招標規模金額底限分別為400 萬元、200萬元、100萬元，自2018年6月1日起施行。此后，國家發展改革委經國務院批準印發《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規〔2018〕843號），縮減了民營企業投資建設基礎設施和公用事業項目必須招標的范圍，自2018年6月6日起施行。
4.國家發展改革委會同七個部門于2013年2月4日發布《電子招標投標辦法》（國家發展改革委〔2012〕第20號令），自2013年5月1日起施行。《辦法》整體設計確立了電子招標投標系統交易平臺、公共服務平臺和行政監督平臺的網絡架構，以及各平臺建設運營、對接互聯、數據交互共享、電子招標投標交易基本程序規則、各方權利義務、監督管理與法律責任、技術標準和數據規范等制度體系。
5．國家認監委、國家發展改革委等七部委于2015年8月4日印發了《電子招標投標系統檢測認證管理辦法》（國認證聯〔2015〕53號）。《辦法》對電子招標投標系統實行檢測認證的依據、目的，檢測認證的概念、范圍、主要程序、內容方式以及相關實施、監督管理職責分工等做了明確規定。目前，已有130個電子交易平臺通過了檢測認證。
6.國務院于2015年7月1日印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（國發〔2015〕40號）。《意見》明確提出，“按照市場化、專業化方向，大力推廣電子招標投標”。國務院辦公廳還于2015年6月24日印發了《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號）。
7.國務院辦公廳2015年8月10日印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發〔2015〕63號）。《方案》提出了以電子公共服務系統為基礎，整合規范公共資源交易平臺的工作方案與目標。據此，國家發展改革委等十四部委于2016年8月1日聯合印發《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發展改革委〔2016〕39號令）。《辦法》要求通過電子公共服務系統互聯對接電子交易系統（同時推動電子交易系統專業化建設運營），一體化聚合共享市場信息，實現公共資源交易電子數字化監督，透明與規范公共資源交易行為，并提出了明確目標和實現路徑。
8.國家發展改革委等六部委于2017年2月23日聯合印發《“互聯網+”招標采購行動方案（2017-2019年）》（發改法規〔2017〕357號）。《行動方案》全面規劃和協同各行業和地方深入推進招標采購與互聯網深度融合發展的行動方案。分三年建立完善電子招標采購制度標準、建設運營三類平臺網絡系統、市場信息一體互聯共享、全流程電子化交易等行動目標，并明確了六項主要任務：一是積極引導社會資本按照市場化、專業化方向建設運營電子招標投標交易平臺，滿足不同行業和專業的電子招標采購需求，實現招標采購全流程電子化和專業化交易；二是加快建設電子招標投標公共服務平臺可持續運行體系，不斷創新拓展公共服務領域和內容，提高公共服務供給質量和效率，加快建設完善全國電子招標采購交易公共服務網絡體系以及全國一體共享市場招標采購交易大數據；三是創新電子化行政監管，搭建電子招標投標行政監督平臺，推動招標投標行政監督從事前審批、分業監管，向事中事后、在線協同監管方式轉變，實現數字化行政和社會公眾在線協同監督，以行政監督的無紙化推動招標采購全流程交易的電子化。
9.國家發展改革委于2017年11月23日印發《招標公告和公示信息發布管理辦法》（國家發展改革委2017年第10號令），自2018年1月1日起施行。10號令改革和調整了原《招標公告發布暫行辦法》（國家發展計劃委〔2000〕第4號令） 和“三報一網”媒介的規定。明確要求依法必須招標項目的公告公示信息應當在“中國招標投標公共服務平臺”發布，或者在項目所在地32個省級電子招標投標公共服務平臺發布并同時交互至中國招標投標公共服務平臺發布。
三、電子招標采購實踐成果
電子招標采購交易機制，通過建立市場交易信息充分流動、一體聚合和公開共享體系，有效激發市場要素開放流動與公平競爭的活力，打破市場條塊分割的行政與技術壁壘；通過推進招標采購電子全流程交易，優化企業供應鏈管理，降低采購交易成本，提高交易效率，實現了市場供需資源專業、個性和精準匹配以及物有所值的價值采購；通過創新市場交易監督方式，促進政府實現“放管服”，并協同社會公眾立體協同和在線公開監督，有力推進市場誠信自律體系建設，依法規范市場競爭交易秩序，消除與遏制違法腐敗交易，有效發揮和提升了招標投標制度對于市場配置資源的決定性作用。
在國家發展改革委等國務院有關部門的指導和推動下，招標采購全行業堅持市場實踐為基礎，通過制度引導規范發展、鼓勵試點先行和典型示范、總結實踐創新成果，全面推廣和不斷提高“互聯網+”招標采購深度融合和市場廣泛運用。2015年7月，國家發展改革委啟動實施了電子招標采購創新試點方案，部署了9 個城市的政府綜合監管服務部門，中國招標投標協會選擇了43個企業電子交易平臺，共同推進實施招標采購電子化全流程交易、網絡大數據公共服務以及政府電子化綜合監管的試點實踐，取得了一系列創新實踐典型成果，有力推進了“互聯網+”招標采購的深入融合力度，擴大了市場運用規模。
2015年7月30日和 2018年1月15日，中國招標投標協會在北京分別主辦了中國電子招標采購高峰論壇和第二屆中國“互聯網+”招標采購發展論壇。國家發展改革委和國務院有關部門領導蒞臨論壇指導并做了主旨發言；招標投標企業、交易服務單位、電子交易平臺系統研發單位、行業專家學者等代表共同總結交流和見證了電子招標采購創新實踐成果，共同響應推進“互聯網+”招標采購行動并探討未來發展目標和路徑。
1．電子招標投標系統網絡建設成果
截至2018年底，全國電子招標投標系統網絡大約有2000多個平臺，覆蓋了32 個省區和24個行業。其中，有360個按照電子招標投標系統網絡架構要求的各類電子交易平臺、國家與省市公共服務平臺和行政監督平臺已與中國招標投標公共服務平臺實現了互聯對接，并按規定要求累計交互數據3094.4萬集。全國電子招標投標系統網絡三大平臺實現了招標采購電子全流程交易服務功能，以及數據交互共享公共服務功能和行政在線監督服務功能的網絡專業服務分工和協同（如圖所示）。
（1）電子交易平臺。按照市場交易主體的需求，使用數據電文形式完成招標投標交易全流程的技術信息載體。交易平臺由市場主體依據技術標準和數據規范建設運營、開放對接、公平競爭，與公共服務平臺以及監督平臺分離并互聯協同運行，按照市場化、專業化和集約化方向發展，取得了可喜成就。招標人可以按照招標項目專業個性需求自主選擇匹配的電子交易平臺。
電子交易平臺在明確專業服務定位的基礎上，可以集成多個專業服務模塊功能。同時，鼓勵各專業交易應用模塊和專業組件分離成為市場化競爭研發運營并具有通用數據接口，可以與各交易平臺對接交互的專業交易工具軟件。在鼓勵發展市場第三方電子交易平臺的基礎上，同步推進網絡平臺服務功能的第二次分工協同，實現專業工具的市場化與個性化競爭研發。既適應招標采購代理服務企業使用電子專業交易工具投資小、使用便捷的需求，又可以保留政府部門建設的電子交易平臺的基本服務定位，并化解與第三方企業建設交易平臺之間的矛盾。市場交易主體擁有既適應自己個性特點需求，又可與各交易平臺對接交互數據的專業交易工具軟件，例如，招標采購文件、工程量清單、智能分析評標等制作分析，或者投標響應文件制作合成等專業工具軟件。市場交易主體能夠自行制作體現自身專業能力水平和項目專業個性需求的交易信息產品，并以交易主體自己接入網絡的專用節點和數字化身份證，通過公共服務互聯網通道交互至項目采購人選擇的任一互聯入網的電子交易平臺集成和公布交易程序。同時，相關應當依法公開的交易信息同步交互至公共服務平臺發布共享。
（2）公共服務平臺。依托互聯網實現跨行業、跨地區互聯對接電子交易平臺與行政監督平臺，實現動態開放交互和立體聚合共享市場交易信息的樞紐，以及在線協同監督招標投標交易的數據通道。國家、省和市三層級電子招標投標公共服務平臺應當按照“政府主導、共建共享、公益服務”的原則，由政府投資或者聯合社會資本建設運營，省地市二級可以合并共建共享。按照“交易平臺樞紐，公共信息載體，身份互認橋梁，行政監管依托”服務定位，為電子招標采購交易全流程和行政監督提供市場信息與大數據共享、技術標準與交互通道、招標采購專業知識等公共需求服務。
目前，在國家、省和市三級電子招標投標公共服務平臺和行政監督平臺（包括與公共資源電子交易系統和服務系統合并建設的平臺）中，已有90多個平臺相繼建成并對接互聯運行。電子招標投標系統互聯網絡技術、數據暢通流動交互共享等公共服務，是保障實現電子招標采購全流程專業化、個性化、精準化交易，以及行政數字化在線監督的技術基礎。目前，電子招標投標交易存在平臺孤島、主體離網、重復分割身份認證等現象，充分說明電子招標投標公共服務具有巨大的市場服務需求。
中國招標投標公共服務平臺一期項目合計12類40個公共服務產品于2016年6 月建成并相繼投入市場運行。截至2018年底，各對接平臺歷史累計交互市場交易數據3094.4萬集。其中2018年按照《招標公告和公示信息發布管理辦法》規定發布招標公告公示信息合計230.23萬集。現有公共服務產品獲得了電子招標采購交易市場的廣泛接受和運用。中國招標投標公共服務平臺即將集中聚合社會力量，共同創新研究與協同運用區塊鏈、云平臺、大數據、網絡交互與移動客服智能技術，努力供給和優化提升電子招標采購交易專業化、個性化、精準化公共服務的水平和效率。
（3）行政監督平臺。行政監督平臺（或者專用工具）是通過公共服務平臺網絡通道連接相關電子交易平臺并開設網絡監督窗口，依托電子招標投標系統交易平臺和公共服務平臺永久記錄留痕和交互存儲的市場交易數據以及提供的智能分析工具，為相關行政部門對職責范圍內相應招標采購項目依法履行數字化在線監督職責、接受交易投訴舉報、下達監督處罰指令等提供相應監督服務功能。行政監督平臺（或者專用工具）可以由監督部門自行建設運行，或者委托公共服務平臺聯合定制建設并提供運行服務。目前，有關政府部門建設監督平臺并在線履行數字化監督的進展，仍然明顯滯后，且影響了電子招標采購全流程交易服務發展的需求。行業迫切需要政府部門加大推行數字化行政監督力度并切實轉變政府監管服務職能。
全國電子招標投標系統網絡三大平臺及其專業工具的服務分工與協同已經開始實踐。通過實現全國范圍一體交互流動和立體公開共享市場交易信息，對于改變與消除電子招標采購交易平臺彼此成為獨立孤島；市場交易主體面對無數獨立分割交易平臺必須線下奔跑見面、重復對接平臺以及線下重復搬運各種介質信息輸錄上傳平臺；地方和行業有關監管部門和相關平臺運行機構依賴紙質文件實施前置審批和場所監控，設置影響和阻礙市場要素開放流動、公平競爭、依法交易和誠信自律履約，且條塊分割的行政和技術壁壘等狀況，必將產生強大的推動和影響力量。
2．電子招標采購交易成果
我國招標采購市場規模龐大且采購主體類型復雜。2018年，我國的GDP為900309億元，全社會固定資產投資大約為635636億元。其中，國有投資占40%， 約25.43萬億元；民營投資占60%，約38.13萬億元。按照建設工程可以招標采購比例估算，2018年工程招標采購交易額約為21.0萬億元，包括各類國有與混合企業、民營企業投資以及政府投資的建設工程招標采購和政府采購，尚未包括醫藥、科技以及企業生產經營性以及其他自愿招標采購。
2018年，中國招標投標公共服務平臺互聯對接的三類電子交易平臺共360個， 比2017年增長了29.17%；合計交互完成電子招標采購交易規模30418.25億元，比2017年增加了150.79% ，大約達到全國招標采購交易總規模的14.5%。其中，全流程電子交易比例最高的城市達到93%，最低的城市還不足3%，電子招標采購交易依然有著巨大的市場發展空間。
按照三類交易平臺分析2018年完成的電子招標采購交易金額：
（1） 地方電子交易平臺對接160個，交互電子招標金額18257.33億元（占60.02%）；
（2） 中央國有企業電子交易平臺62個，交互電子招標金額1877.87億元（ 占 6.17%）；
（3） 市場第三方電子交易平臺138個，交互電子招標金額997.1億元（占3.28%）；
（4） 獨立專業工具合計交互電子招標采購金額9285.95億元（占30.53%）。
主要行業統計分析完成的電子招標采購交易金額：
房屋市政16799.11億元（占55.23%），公路3003.1億元（占9.87%），能源電力2338.48億元（占7.69%），水利水電1083.29億元（占3.56%），鐵路564.6 億元（占1.86%）。
四、“互聯網+”招標采購發展趨勢
按照我國建設網絡強國與數字中國的戰略部署，在國家發展改革委等國務院部門的指導和推進下，全行業努力實施“互聯網+”招標采購三年行動方案已經取得了可喜的成就。2019年底，將基本建成全國電子招標投標一體互聯網絡以及市場信息共享體系；基本實現電子招標采購全流程專業化、精準化交易服務體系。在此基礎上，“互聯網+”招標采購未來必將以不可逆轉的創新融合之勢，深刻變革和影響招標采購交易體制機制和行業發展方向。
1.“互聯網+”招標采購實現交易全流程信息一體公開共享，必將有效促進政府職能向“放管服”轉變，創新行政監督方式，取消前置審批，建立完善招標投標交易事中事后數字化在線監督和永久追溯體系，并結合公眾監督力量，創立有效的社會立體公開監督體系。
2.“互聯網+”招標采購必將助力市場主體依法確立公平交易的權利責任定位。依法自主選擇合適的采購方式，實現專業、個性的招標采購需求和精準匹配的價值目標；建設完成電子招標采購交易系統全國生態互聯網絡；市場主體擁有網絡共享數字身份證（取消線下證書介質）和全網絡專屬唯一交互節點，并可以自主選擇使用電子交易平臺和專業交易工具，自行便捷制作和交互自己的交易信息產品。
3.“互聯網+”招標采購市場信息一體聚合共享公共服務體系，必將助力推動改革完善招標采購法律法規、政策和市場主體依法約定交易規則相結合的招標投標交易制度體系；促進建立市場主體能力信用市場自律評價機制和社會信用監督體系，推進招標采購行業實現轉型升級；助力完善市場要素開放流動、公平競爭、依法交易、誠信自律以及優勝劣汰的社會主義現代市場交易機制。
4.互聯網大數據與區塊鏈技術獲得廣泛運用，必將創新引導和深入推進電子招標采購全流程交易的市場化、專業化、集約化、個性化、精準化、規范化持續發展。以智能信息技術消除行政分割壁壘和腐敗交易漏洞，有效降低招標采購交易制度成本，大幅度提升電子招標采購交易服務的可靠可信中性度以及市場服務價值。
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