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“放管服”改革引發高校基建采購招投標管理者的思考（下）

南京林業大學  高國民

2.2.6積極推動“新基建”與時俱進

  什么是“新基建”？即新型基礎設施建設（簡稱：新基建），指以5G、人工智能、工業互聯網、物聯網為代表的新型基礎設施，本質上是信息數字化的基礎設施。2018年12月19日至21日，中央經濟工作會議在北京舉行，會議重新定義就基礎設施建設，把5G、人工智能、工業互聯網、物聯網定義為“新型基礎設施建設”①。目前，新型基礎設施主要包括三個方面：一是信息基礎設施，主要是指基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，例如以5G、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網為代表的通信網絡基礎設施，以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。二是融合基礎設施，主要是指深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級，進而形成的融合基礎設施，例如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。三是創新基礎設施。主要是指支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施，例如重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等。還有“新基建”七大領域：5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網。不難得知，新一輪的網絡建設，諸如光纖寬帶、窄帶物聯網等；數據信息相關服務，如大數據中心、云計算中心以及信息和網絡的安全保障等，必將成為我國“新基建”的核心所在。隨后“加強新一代信息基礎設施建設”內容被列入2019年政府工作報告。2020年3月，中共中央政治局常務委員會召開會議提出，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度①。相比傳統基建而言，“新基建”內涵十分豐富，其涵蓋范圍廣泛，充分體現了數字經濟特征，也突出了產業轉型升級的新方向，彰顯了加快推進產業高端化發展趨勢。據報道，2020年我國發生新冠肺炎疫情以來，服務機器人在巡檢、醫療、配送等方面啟用并大顯身手，日常所見用于家庭服務的諸如：掃地機器人開始進入百姓人家。由此可見，高校基建人面臨“新基建”的科技挑戰，傳統基建工程管理活動中，如何運用新知識、新科技？例如CIM（City Information Modeling）、BIM（Building Information Modeling）以及移動互聯網、區塊鏈技術的應用，再如建設管理如何運用“大數據”、“人工智能”、“物聯網”等專業技術有待基建人在工作實踐中的積極科學應對、學習更新應用。

  1，引發關注的招標采購全程“六權”問題思考

  3.1回歸需求方采購自主權

  我們從國家發改委有關領導同志關于《招標投標法》修改稿內容講話要點的會議記錄稿中可以看出：其（二）理順招標投標各方市場主體的權責利關系，落實招標人自主權，同時加重招標人責任，加強評標專家管理，使招標投標更加符合項目建設的實際需要。此外，還建議適當提高評標委員會中招標人的代表比例；招標人可以根據招標項目的特點，選擇采用資格預審或者資格后審；招標人如果委托外部專家參加評標，規定應當來自綜合評標專家庫，而無需采用隨機抽取的方式可以直接確定；同時其講話精神明確選擇確定中標人是招標人的權利，倡導評標權和定標權的適度分離；準備增加招標人的選擇權。此外，針對特殊情形講話精神表明如此觀點：如依法必招項目中標人不按照合同約定履行義務或不能實現的，招標人可以依法解除合同，重新招標，也可以不再重新招標，選擇其他中標候選人或者相鄰標段的同類標的中標人簽訂合同。以上這些信息透露出：國家欲從上位法上明確回歸需求方的采購招標自主權。與此同時，我們再從《招標投辦法（修訂草案公開征求意見稿）》的第二章招標中的原第八條擬修訂為第十條里增加的第二款內容看：招標人對招標過程和招標結果承擔主體責任。而在其第47條中，擬增加“******除招標文件明確要求排序的外，推薦中標候選人不標明排序”以及“自收到評標報告之日二十日內自主確定中標人”⑦。此外，國家發改委正在推進的《必須招標的工程建設項目規定》（修訂征求意見稿）中第6條擬修訂為：******未達到本規定第5條規定規模標準的，該單項采購由采購人依法自主選擇采購方式，任何單位和個人不得違法干涉；涉及政府采購的，按照政府采購法律法規規定執行。當然，在此修訂稿通過并發布后，原《必須招標的工程項目規定》（國家發發展改革委第16號令）和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規規〔2018〕843號）同時廢止。從以上這些新增或擬新增內容上分析看，顯然是上位法欲明確強調采購招標主體方應有的主要責任擔當，讓建設工程領域里相關職能管理部門與人員能夠體現“職權一致、權責對等”。其實，我們從2019年8月20日下發的發改辦法規〔2019〕862號《工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案》之（一）工作目標的表述中就可以看到明確的主體責任擔當要求：******促進招標人依法履行招標采購主體責任，******（19）。再看2019年9月15日國務院辦公廳頒發的國辦函〔2019〕92號文件，即《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》，其住房城鄉建設部的指導意見中也表明了上位法的頂層設計構想，其中的“二”中強化各方責任之（一）突出建設單位首要責任④。2019年12月19日，住房和城鄉建設部又以建市規〔2019〕11號發布了《住房和城鄉建設部關于進一步加強房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標監管的指導意見》的規范性文件，其中：一、夯實招標人的權責（一）落實招標人首要責任（12）。我們從行文的內容排布看：回歸采購招標人自主權要求首要位置，同時強調了落實采購人責任擔當與強化事中事后監管雙管齊下。此外，有的地方政府職能管理部門積極貫徹跟進要求，如深圳市住房和建設局，在關于做好我市建設工程施工圖審查改革工作的通知（征求意見稿）五中明確：建設單位對工程勘察、設計的質量安全管理負首要責任，勘察單位和設計單位對工程勘察、設計的質量安全管理負主體責任。綜上所述，招標人（建設單位）不能再以委托了招標代理機構或者未派代表參加評標為借口拒絕對招標過程和招標結果承擔責任。當然，招標代理機構按照委托合同承擔責任，但是不免除招標人的責任。

  3.2規范決策層集體討論權

  我們知道，2019年4月20日國務院頒發的第713號令《重大行政決策程序暫行條例》并于2019年9月1日起施行了。該《條例》第三章第二節：集體討論決定和決策公布。其中，第三十條：討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由②。該《條例》規定了重大行政決策中運用集體討論方法流程的法定程序，其中特別明確了行政首長的發言次序與出現不同意見時的規定要求，我們作為普通基層工作人員認為其作用主要有（1）真正能夠充分聽取群眾意見或建議，進而能夠博采眾長、集優推進（2）防范首先由行政首長發言并作出帶有引導性或者傾向性的發言，隨后可能有些人員為不得罪領導而作違心順應性附和或者無原則性的跟隨發言，以致把“集體討論”形式演變成為“大家贊同”表決（3）杜絕行政決策首長在具體事項上的“一言堂”現象。這一條款還同時強調了領導與參加討論人員意見不一致時應當及時說明理由，這里用的是“應當”也就是“必須”，屬于強制性規范條款要求。根據全國人大法制工作委員會【法工委發〔2009〕62號】文件三、法律常用詞語規范第14，應當、必須的解釋：“應當”與“必須”的含義沒有實質區別。法律在表述義務性規范時，一般用“應當”，不用“必須”。

  3.3設定采招用自由裁量權

  《條例》第35條明確要求：******細化量化政務服務標準，壓縮自由裁量權，******②。由此可見，我們市場主體采購招標活動中對投標文件評審的規定要求里，擬采納使用評價因素用于定性或者定量判別與判定時，其招標文件里設定評審人員擁有的“自由裁量權”將逐步加以收縮，推進采用客觀科學可操作性強的具體量化指標進行比對核證。我國《招標投標法》修訂草案征求意見稿中的第47條，就在對投標文件進行評審和比較前擬增加“集體研究并分別獨立******”⑦定語。如此這樣，就能夠科學地引領正確推進方向并力爭避免評委各自評審時可能產生的客觀性偏離，也用民主方式體現了自行評審與自由裁量的一定“自由度”與“靈活度”，從而實現“科學、規范、透明”既定定標方法的設計初衷。《條例》第60條也明確：國家健全行政執法自由裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使②。力求克服由相關管理者自行判定的“自由裁量”演變成為有關管理者自我任性的“任意裁量”傾向。南京市政府發布的《優化營商環境政策新100條》對比提升中關于“市場監管”里的3，全面推行“陽光執法”中也明確：******嚴格規范執法行為，規范自由裁量權。2020年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關于深化消防執法改革的意見》一文中也有關于“嚴格限制處罰自由裁量權”內容專題內容部分。

  3.4明晰全程運作監管事權

  國務院722號令《優化營商環境條例》的第五章“監管執法”之第51條：總體要求，******落實監管責任，明確監管對象和范圍、厘清監管事權******實現監管全覆蓋；第54條：監管方法，國家推行“雙隨機、一公開”監管******；第55條：監管原則，“政府及其有關部門應當按照鼓勵創新的原則，對新技術、新產品、新業態、新模式等實行包容審慎監管，******，不得簡單化予以禁止或者不予監管”；第56條：監管手段，充分運用“互聯網、大數據等技術手段******”；第57條：監管形式，實施“三互”即違法線索“互聯”、監管標準“互通”、處理結果“互任”②。《條例》在其第60條里也明確了監管過程里執法“自由裁量”原則要求。《條例》的實施推動了各地各部門的落實前行。例如國家市場監管總局的貫徹落實《意見》要求：******構建協同高效的市場監管體制機制；夯實市場監管法治基礎；增強法規政策制定實施的透明度和科學性?輥?輱?訛。再如有的地方相關管理制度政策里，就結合國務院722號令的相關規定要求加以切實貫徹，如2020年1月3日南京市政府對外發布“南京市優化營商環境政策新100條”中的對標先進之第30條提出：建立“政府承諾+社會監督+失信問責”機制?輥?輲?訛，以此兌現監督管理的同時，強化政務誠信建設；《優化營商環境政策新100條》對比提升中關于“市場監管”里的2，全面推進部門聯合“雙隨機、一公開”監管全覆蓋、部門聯合抽查常態化?輥?輲?訛。與我們建設工程項目消防部分密切相關的還有就是：2020年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關于深化消防執法改革的意見》一文，明確提出（一）取消公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查（二）取消一般建設工程消防驗收和備案（三）取消消防技術服務機構資質許可（四）取消消防產品市場準入限制（五）實行“雙隨機一公開”監管（六）嚴格限制處罰自由裁量權［20］。需要指出的是：上述要求針對的是一般建設工程項目，如果屬于特殊建設項目，則參照自2020年6月1日起施行的建設部第51號令《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》執行。由此推斷，工程項目建設方采供消防設備產品全過程管理運作需要科學調研與民主議事、規范決策與精準切實、把控供驗與落實但當，進而實現各環節監管事權分配明晰化、各階段責任擔當要求清晰化。

  3.5追求招投標競爭公平權

  國務院722號令《優化營商環境條例》呈現的事關制度設計亮點之一就是：追求“公平”目標，設定“公平原則”作為市場主體保護的根基。《條例》第10條明確：“國家堅持權利平等、機會平等、規則平等，保障各種所有制經濟平等受到法律保護”。我們不難理解：“公平”之“公”就是公共，廣指大家；“平”即屬性平均，意為平等。《條例》在多處應用了“平等”一詞，諸如事關市場主體可以依法“平等”進入、“平等”獲取資金與技術、人力資源、土地使用權與其他自然資源等各類生產要素和公共服務資源，以及其合法權利方面的“平等”保護權等等⑩。此外，在權利保護方面，也將自主經營權、財產權、知識產權、中小投資者等一并納入平等保護的范疇。綜上所述，可以看出《條例》設計實現了平等保護的全覆蓋，也突出了各類市場主體一視同仁法律保護的構想。地方政府部門堅決貫徹《條例》陸續推出了相關文件，例如南京市出臺了“南京市優化營商環境政策新100條”文件，其中就有結合2019年10月的國務院722號令《優化營商環境條例》和2017年10月的5部委局辦〔2017〕1849號文《公平競爭審查制度實施細則》（暫行）相關條款精神要求而設計的關于“健全公平競爭審查制度”項。我們再看《招標投標法》修訂草案第18條中“******，招標人要求中標人繳納履約擔保的，應當向中標人提供合同價款支付擔保。”此為現行相關部門規章中所提倡的彰顯公平的“互為擔保”原則，如七部委27號令《工程建設項目貨物招標投標辦法》第51條第2款規定:招標人要求中標人提供履約保證金或者其他形式履約擔保的，招標人應當同時向中標人提供貨物款支付擔保，再如七部委局30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》第62條第2款“******，招標人要求中標人提供履約保證金或者其他形式履約擔保的，招標人應當同時向中標人提供工程款支付擔保”。此外，針對事業單位適用政府采購法律法規及配套規章規范性文件規定要求的政府采購工程、貨物和服務項目，還需要積極貫徹執行國家工信部聯企業〔2011〕300號《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》以及財政部的財庫〔2011〕181號關于印發《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》通知文件的精神要求，兼顧中小微企業參與競爭的合規訴求與合理公平。為深入貫徹國務院722號令《優化營商環境條例》精神，進一步提高政府采購透明度，優化政府采購營商環境，增強政府采購活動的“公開、公平、公正”性，財政部2019年11月27日發布101號令《政府采購信息發布管理辦法》并于2020年3月1日起施行，它是財政部為適應形勢發展需要針對原19號令的修訂版。隨后在2020年1月3日又發布財政部102號令《政府購買服務管理辦法》也于2020年3月1日起施行，其第6條明確了政府購買服務的承接主體；第7條規定了“不得違反政府采購法律、行政法規，以不合理的條件對承接主體實行差別待遇或者歧視待遇”。接著于2020年3月2日下發財庫〔2020〕10號《關于開展政府采購意向公開工作的通知》文件，以保障各類市場主體平等參加政府采購活動為目標，它將針對不同級預算單位分別從2021年1月1日和2022年1月1日起陸續開始施行。由此可見，完善“改革”追求“公平”永遠在路上。

  3.6確認采購方履職行使權

  《條例》第11條明確：“市場主體依法享有經營自主權。對依法應當由市場主體決策的各類事項，任何單位和個人不得干預”②。我們知道，政府實施“放管服”和“廢改立”一方面依法嚴格規范了行政監管行為，同時也依法回歸確立了市場主體自主公平交易的資格、權利和法律責任。市場主體在履職行權之時也同樣需要承擔相應的終身法律責任?輥?輯?訛。市場主體的主要權利體現在以下方面：（1）自主選擇合適匹配的招標代理機構（2）自主選擇切實匹配的招采方式（3）自主確定招標采購方案并制定招標文件，選擇匹配合適的組織形式（4）自主組建評標（評審）專家組織（5）依法自主決策選擇中標成交人（6）依法公布招標公告、開標與評標以及定標的相關信息。當然，其（2）所述選擇匹配的招標方式應當區別依法必須招標項目和非依法必招項目分別適用合規的相應方式。《招標投標法》修訂草案第44條增加了“招標人應當向評標委員會提供評標必須的信息，在評標開始前向評標委員會介紹招標項目背景、特點和需求，并在評標過程中根據評標委員會的要求對法律法規和招標文件內容進行說明。招標人提供的信息和介紹說明內容不得含有歧視性、誤導性，不得超出招標文件的范圍或者改變招標文件的實質性內容，并應當隨評標報告記錄在案”。針對采購招標失敗重新招標后，其投標人少于3個的，《招標投標法》修訂征求意見稿中的原第42條現修改為第48條，擬修改為表述：可以開標、評標、或者依法以其他方式次投標人中確定中標人，并向有關行政監督部門備案，所有投標再次被否決的，可以不進行招標，并向有關行政監督部門備案。因此，上述情形出現過程之中的采購人履職問題就顯得特別重要而必須精準規范把控。此外，該修訂草案第55條增加“招標檔案的保存期限為自招標結束之日起至少15年”的規定。由此看出，我們在享有相關權利的同時，也應有相應的責任擔當，即招標采購主體法定代表人應當對招標采購交易過程與結果承擔終身法律責任［11］。

  4，結語

  “放管服”改革的深入推進，它給我們帶來了“耳目一新”推動工作實踐的新舉措，同時其相關管理法規的落地又帶來了“前所未有”推進工作前行的新源泉。高校采購招標投標管理工作既有其服務高校的特殊性一面；也有其采購招投標管理工作適用廣泛的普遍性一面。唯物辯證法告訴我們：其普遍性寓于特殊性之中，在分析處理高校采購招標投標管理問題時，需要實事求是，具體問題具體分析，并精準抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，只有這樣才能在具體工作實踐中體現高校采招管理特色并實現國家“放管服”改革的設計預期。

參考文獻：

  ［1］互聯網［OL］、百度百科［DB/OL］

  ［2］中華人民共和國國務院令第722號《優化營商環境條例》

  ［3］住房和城鄉建設部發出建市〔2016〕93號《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》

  ［4］國務院辦公廳就頒發了國辦函〔2019〕92號文件即《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》

  ［5］江蘇省蘇政發〔2017〕151號《江蘇省政府促進建筑業改革發展的意見》

  ［6］《市場準入負面清單（2018版）》

  ［7］《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》

  ［8］綜組部人社部《事業單位工作人員培訓規定》

  ［9］鄭賢君潘靜誠信是構建法治國家的精神基石《誠信和法治》［M］北京中國工商出版社 2005年

  ［10］周瑞軍《優化營商環境條例》的四大亮點［DB/OL］國家發改委網站

  ［11］李小林貫徹落實《優化營商環境條例》創新營造招標投標市場公平競爭機制《南京招標投標》2019年第6期

  ［12］住房和城鄉建設部又以建市規〔2019〕11號發布了《住房和城鄉建設部關于進一步加強房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標監管的指導意見》

  ［13］國家市場監管總局《關于貫徹落實<優化營商環境條例>的意見》

  ［14］南京市政府“南京市優化營商環境政策新100條”

  ［15］江蘇省人民政府120號令《江蘇省國有資金工程建設項目招標投標管理辦法》

  ［16］江蘇省政府辦公廳蘇政辦發〔2018〕41號文《江蘇省省級政府投資非盈利性工程項目集中建設管理辦法》

  ［17］于國家、李斌、孫振意、唐來順、陳高中《工程總承包亟待破冰前行——江蘇省建筑業工程總承包推行情況調研報告》工程項目管理聯合網公眾號

  ［18］南京招標投標2019年06期、2020年01期

  ［19］國家發改委發改辦法規〔2019〕862號《工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案》

  ［20］2020年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關于深化消防執法改革的意見》

  ［21］2020年04月01日的建設部令第51號《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》