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非招標方式采購的市場基礎與實踐
中國招標投標協會副會長、中國招標公共服務平臺高級專業顧問
李小林
一、非招標方式采購文件示范文本的市場基礎與實踐
《非招標方式采購代理服務規范》發布應用兩年來，獲得了招標采購行業的廣泛響應和積極實踐。中國招標投標協會為助力建設高標準市場體系，完善公平競爭交易機制，優化營商環境，順應招標采購行業轉型升級和高質量發展的共同要求，再次組織編制印發了行業推薦性自律服務規范《非招標方式采購文件示范文本》，自2020年7月1日起實施應用?，F就采購實踐中大家關注的主要問題，試為注釋答疑，歡迎交流指正。
（一）黨中央 國務院相關政策法規：
《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（中國共產黨第十九屆四中全會通過）
堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展。加快完善社會主義市場經濟體制。建設高標準市場體系，完善公平競爭制度。強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度。推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。
國務院第722號令發布《優化營商環境條例》（2020年1月1日）
國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活力的直接干預，切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力，增強發展動力。
《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（2020年5月18日）
堅持正確處理政府與市場關系。堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈。以要素市場化配置改革為重點，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系。實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。
全面落實公平競爭審查制度。強化競爭政策基礎地位。進一步營造公平競爭的社會環境。深入推進“放管服”改革，深化行政審批制度改革，進一步精簡行政許可事項。建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。落實《優化營商環境條例》，完善營商環境評價體系，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境。加強市場監管改革創新。健全以“雙隨機一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。
《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年3月30日）
健全要素市場化交易平臺。支持各類所有制企業參與要素交易平臺建設，規范要素交易平臺治理，健全要素交易信息披露制度。
完善要素交易規則和服務。建立健全數據產權交易和行業自律機制。推進全流程電子化交易。推進實物資產證券化。鼓勵要素交易平臺與各類金融機構、中介機構合作，形成涵蓋產權界定、價格評估、流轉交易、擔保、保險等業務的綜合服務體系。
加強信用體系建設，完善失信行為認定、失信聯合懲戒、信用修復等機制。健全交易風險防范處置機制。
打破行政性壟斷，防止市場壟斷。進一步減少政府對要素的直接配置。確保各類所有者企業平等獲取要素。
（二）非招標方式采購的市場基礎
優化企業供應鏈采購價值。完善統一開放、公平競爭的市場交易機制。規范和優化企業供應鏈采購組織與采購方式，以多元采購方式適應企業復雜多維的采購需求，推進互聯網電子化采購，實現企業需求與供應的精準高效匹配，降低采購交易成本，提高交易效率，實現物有所值，提升企業供應鏈采購價值。
全面推行“互聯網+”招標采購?；ヂ摼W、物聯網、大數據、區塊鏈技術的全面運用，為建立企業現代智慧供應鏈體系，實現企業信息流、物流和資金流以及產業鏈、供應鏈和價值鏈的一體化深度融合，奠定了技術基礎；同時，也為國有企業廣泛和規范應用非招標方式采購，滿足公平競爭交易和社會公開監督，提供了可靠的技術保障。
國家發展改革委發布《必須招標的工程項目規定》（〔2018〕16號令）。縮小了依法必須招標的工程建設項目范圍，提高了必須招標工程、貨物和服務的規模標準，由此擴展了采購人運用非招標方式實施采購的市場空間。同時進一步強化了市場主體自主公平交易的權利和自律約束責任。
《非招標方式采購代理服務規范》贏得了采購市場的廣泛響應。2018年7月1日，中國招標投標協會組織行業單位和專家，結合國內企業采購實踐成果，借鑒國際采購慣例，編制印發和推廣了《非招標方式采購代理服務規范》。這一行業推薦性自律服務規范，首次以行業推薦性自律規范，引導多種采購方式實現公開規范采購交易，從而改變和補充單一招標方式的業態，并將企業采購區別于政府采購的管理標準。既滿足于各類采購主體自主交易、柔性定制、物有所值及其提質降本增效的企業采購本質需求，又適應了國有企業采購市場公平競爭、透明高效、依法誠信，以及接受社會監督的公共屬性要求。因此，兩年來，《規范》贏得了各類市場采購主體，特別是國有企業采購主體及其委托代理機構的廣泛響應和積極實踐。這是《非招標方式采購文件示范文本》廣泛和規范應用的市場基礎。
二、非招標方式采購文件示范文本適用范圍
1、《示范文本》適用各類市場采購主體及其相應采購項目
（1）國有企業、民營企業、混合所有制企事業單位等各類市場采購主體及其非招標方式采購項目；
（2）屬于依法必須招標項目范圍，符合法定條件可以不招標，或者招標失敗后可以不再招標的采購項目；
（3）政府采購管理主體及其采購項目除外；
各類采購主體在堅持公平競爭交易的基本規則基礎上，為了適應各行業各類采購項目復雜特點和個性需求以及市場供給競爭狀況，既可以自主選擇匹配的采購方式，也可以自行微調《示范文本》的采購交易流程與采購操作規則，在采購實踐中逐步探索形成成熟完善的行業分類分層采購規范。
2、國有企業應用非招標方式及《示范文本》具有廣泛市場基礎
《示范文本》依據國有企業授權經營責任制要求，適應企業實現供應鏈采購提質降本增效目標，推進企業供應鏈與產業鏈、價值鏈的融合發展；同時，滿足國有企業采購公平競爭與規范交易，接受政府和社會監督的公共屬性基本要求：
（1）國有企業采購主體擁有充分自主采購交易的權利和責任
國有企業采購主體只要堅持依法公開競爭、公平交易和接受社會監督的基本前提，完全可以按照市場供給競爭狀況和采購項目需求特征，依法自主規范策劃編制采購方案和采購文件，自主選擇采購方式與組織形式，自主設置資格條件和評審規則，自行組建專家評審小組，組織評審和推薦候選成交人、自主決定成交人、自主簽約等。不受任何主體的非法限制和干預。既要消除政府部門在工程招標實踐中過度剛性管制的弊病，又要避免使用政府采購管理方式要求和評價國有企業采購?；貧w確立企業依法自主經營交易的權利和責任。
同時，為了實現國有企業采購公平競爭交易，接受政府和社會公眾監督的公共屬性基本要求，《示范文本》對國有資金控股或者占主導地位的項目采購主體提出了唯一特別要求：應當在電子采購交易系統網絡的公共媒介發布項目采購公告、競爭入圍公告、預成交公示和成交公告，以及其他依法應當或盡可能公開的采購交易信息。以此滿足市場一體化共享市場采購交易信息和國有資金采購交易接受行政及社會公眾監督的基本要求。
（2）國有企業應當全面推行非招標方式采購電子化
推進“互聯網+”采購，依托電子采購交易平臺以及相關公共服務網絡平臺，公開規范發布采購交易公告公示以及依法可以公開的相關交易信息，積極實踐全流程電子化采購交易，適應網絡一體共享市場交易信息以及實現網絡數字化監督和永久追溯的要求。當然，基于“工業互聯網”+企業采購的電子交易系統平臺，必然不同于個人消費交易的電子商城中心，也無法適用政府主導的電子交易監管中心。以大數據共享技術和區塊鏈自律可信機制為基礎，工業互聯網電子采購交易系統很可能發展形成企業節點聯盟的供應鏈架構體系，實現去中心化的企業自有節點分布式交易網絡趨勢。同時，招標采購電子交易平臺應當按照行業與專業實行分類模塊規劃建設，其中，非招標電子交易平臺可以與招標電子交易平臺統一集成建設并可分為二個專業模塊。
基于工業互聯網實現企業非招標方式采購電子化，既能夠有效滿足國有企業依法自主、柔性精準的個性交易需求并適應市場供應結構狀況；又能夠最大限度地傳承招標采購公開、公平、公正的價值原則，有效消除和改造線下操作非招標方式采購存在公開競爭性和透明可信度不足，以及政府與社會難以實現監督的缺陷。同時，有利推進政府轉變監管職能和方式，戒除傳統招標實踐中過度剛性管制的弊病。因而，這是實現國有企業采購公共屬性基本要求的關鍵路徑，也是建立企業智慧供應鏈采購體系的方向。因此，各類市場采購主體，特別是國有企業采購的廣泛響應和積極實踐非招標方式采購電子化。這也是國有企業廣泛和規范應用非招標方式采購及其《示范文本》的重要市場價值基礎。
據此，中國招標投標協會下一步將組織編制印發非招標方式示范文本電子采購版以及有關電子交易需要的技術與數據規范。
（3）實現企業供應鏈采購物有所值與提質降本增效的目標
非招標方式及其《示范文本》為企業采購實現物有所值與提質降本增效提供以下路徑支持：
*滿足市場差異供應、專業定制和精準效率匹配需求；
*滿足企業重復、應急零星采購和集中規模采購需求；
*適應企業組織不同主體、同類項目的集中預期需求；
*適應采購生產運營性產品實行全生命周期評價的需求；
*適應企業需求科學管理與供應商能力信用考核的要求。
實現上述采購價值需求是國有企業廣泛和規范應用非招標方式及其《示范文本》采購的市場實踐基礎。
三、自主規范選擇匹配采購方式
1、采購人應遵守依法必須招標規定
嚴格遵守招標投標法律法規，依法必須進行招標范圍，但符合法律規定條件免于招標的項目，可以選擇非招標方式。同時，企業采購與政府采購具有不同的價值標準和社會責任，因此，不能使用政府采購方式、采購程序和評審標準去規范和評價企業采購。
2、采購人自主規范選擇匹配采購方式
采購人應按照采購項目需求和技術特征以及市場供應競爭狀況自主規范選擇匹配的采購方式，以多元采購方式匹配多維復雜的采購需求。
3、招標與非招標采購方式
可以互補應用當不適合招標或者招標失敗并符合相應條件的項目，可以轉換使用非招標方式完成采購。非招標采購方式之間也可以按條件自主轉換。例如，詢比采購的相應供應商不足三個或者少于采購文件約定數量2倍的，采購人可以按照不同情形分別選擇重新組織采購、繼續詢比采購；當詢比采購的響應文件均無效或者失去競爭性的，采購人可以根據不同情形，直接轉換為談判采購或者直接采購方式。
4、非招標方式采購適用特點
（1）談判采購。項目需求復雜，采購人不能一次準確提出采購需求及其技術標準要求，需要通過與兩家以上供應商進行多輪談判交流和比較評審，選擇合適匹配的技術經濟成交方案的；項目需求明確，但有多種技術實施方案可供選擇，采購人需要通過對兩家以上供應商的技術實施方案進行多輪評審比較和談判，優化選擇技術經濟實施方案的；項目市場供應小于或等于需求，市場競爭不充分，已知潛在供應商比較少，或已通過發布公告驗證，響應供應商不足三家的。
（2）詢比采購。采購人能夠一次準確提出項目需求和技術標準要求，且市場供應商滿足三家以上，能夠充分競爭的采購項目。供應商一次遞交報價和技術響應方案。以價格作為主要比較選擇要素的，即為傳統詢價采購；以價格、技術和商務要素綜合評價選擇的，即為傳統比選采購。
（3）競價采購。采購人能夠一次準確提出采購項目需求和技術標準要求，且采購項目技術標準清晰單一，市場供應商滿足三家以上，以價格競爭為主，可進行多輪報價的采購項目。競價采購一般依托電子競價交易平臺完成。以價格競爭為主的標的物出售、權益出讓等交易可參照競價方式。
（4）直接采購。采購項目因原材料質量、生產工藝、技術標準，系統匹配和供應方式等要求限制，只能向唯一供應商采購的。也稱單一來源采購；采購項目因涉及國家機密或商業機密，運用創新技術或者需求時間緊急的，只能采用非公開競爭方式直接選擇一家或者少量供應商采購的。從互聯網平臺公開和對接市場產品供應信息的電子商城賣場進行采購，屬于直接采購的特殊方式，或者是從招標競爭選擇上架商城平臺產品中直接采購。直接采購方式屬于非競爭性采購方式，沒有競爭比較功能，故采購人需要具有對采購項目技術經濟需求直接鑒別和評價的專業能力。沒有編制直接采購示范文本，可以參照談判編制采購文件。
四、規范組織框架協議采購
框架協議采購屬于集中采購組織形式。適用于采購人需要集中歸并組織一個或多個采購實施單位預計后續一定時期內可能頻繁重復發生的同類采購或零星、應急采購需求，但難以精準確定需求數量和采購實施時間計劃的工程、貨物和服務采購項目。
1、框架協議采購兩個階段
采購人按照預計發生的集中采購項目內容范圍和需求數量以及技術標準，通過第一階段組織招標、詢比、談判等競爭方式，科學評價和選擇響應框架協議入圍供應商及其供應項目內容范圍及預期數量；同時預約第二階段項目采購實施單位、采購項目單位價格和預期總價、技術標準、實施方案及采購協議有效期限等合同條件。
2、框架協議采購需要規范的問題
（1）運用互聯網改造和規范框架協議采購。隨著工業互聯網、物聯網、電子商城的迅速發展并與企業智慧供應鏈采購的深度融合，框架協議采購的功能作用、組織形式與工具手段正在發生變化。因此，我們需要主動應用互聯網信息技術改造和規范引導傳統框架協議的組織采購形式，推進框架協議采購的電子化、規范化，以此消除框架協議實踐采購中虛假競爭、高價低效等弊病，以此推進企業集中規模采購成為公平競爭交易以及個性、精準和效率匹配的采購組織形式。
（2）保證框架協議第一階段入圍的競爭性。規范發布招標、詢比、談判采購公告，保證參加競爭的供應商數量應超過實際入圍供應商數量的2倍。務必避免競爭入圍淘汰率過低，或者直接使用預選短名單和入庫供應商等非規范簡單操作代替第一階段入圍公開競爭。采購人可以通過發布采購公告，組織集中資格預審，公告應明確一定有效期限采購項目內容和技術規格標準及響應資格條件。通過公開集中資格預審的合格供應商在有效期內可以直接選入參加框架協議采購入圍競爭。由此避免每次集中框架協議采購需重復組織資格預審；同時避免從封閉保護的供應商庫中直接選擇參與框架協議競爭入圍供應商，排斥市場潛在供應商參與競爭。
（3）公正維護采購人與供應商公平交易的基本權利，合理分擔框架協議不確定因素產生的履約風險?？蚣軈f議采購文件應告知并與參加競爭入圍的供應商規范約定:
約定框架協議入圍競爭方式與協議有效期。按項目需求特征與市場競爭狀況分別選擇招標、談判、詢比采購方式。有效期不宜過長；
約定預期協議采購項目的預估數量和規格。近似集中批量采購；
約定第二階段實施采購選擇的協議定價類型。項目需求準確清晰和市場競爭充分的采購項目，適用框架協議一次競爭定價，即第一階段競爭形成的價格即為成交價格。除特殊約定外，第二階段不得隨意變更。項目需求不清晰、不準確或者市場競爭不充分的采購項目，適用框架協議二次競爭定價，即第二階段組織入圍供應商再次競爭確定成交價格。
約定第二階段實施采購選擇成交供應商方式。按采購項目需求特點和市場競爭狀況及其定價類型，分別采用直接訂單（適用一次定價）、詢比（適用一次或二次定價）談判（一般適用二次定價）等方式，并按照約定規則選擇全部或者部分入圍供應商進行比較并確定成交供應商。
規范約定框架協議以及成交合同價格形式：
固定價：框架協議有效期以及成交約定的合同價格固定不變。約定可以變更調整價格的情形因素除外。適用有效期短、價格預計穩定。
可調價：框架協議有效期以及成交約定的合同價格可以依據約定參照關聯的價格因素、指數、模型辦法和前置條件進行調整。
最高限價：框架協議入圍競爭形成最高限價，有效期實施采購可以按照約定方式，組織第二次競爭確定成交合同價格。
規范約定框架協議價格以及其他協議條款的變更情形與條件。
五、非招標方式采購文件示范文本編制概況
1、《非招標方式采購文件示范文本》簡介
《示范文本》依據有關公共采購政策法規和《非招標方式采購代理服務規范》，結合招標采購行業實踐成果編制，屬于行業推薦性自律規范，適用非政府采購管理的各類市場采購主體的非招標方式采購?！妒痉段谋尽钒ㄊ褂谜f明、談判、詢比、競價三個采購文件示范文本，以及框架協議采購組織實施指引。
2、《示范文本》編委會、編審論證專家和編制單位
任瓏會長擔任《示范文本》編委會主任。
李小林、岳小川擔任編委會副主任，共14位行業專家擔任編委會委員。共42位行業專家分別擔任了《示范文本》編制、論證和審核工作。
招標采購行業單位中國通用咨詢投資、國信招標集團、上海寶華國際招標等3個單位分別擔任了談判、詢比、競價、框架協議等四個編制組的組長單位。
國網物資、中國海洋石油、中國石化國際、華杰工程咨詢、中招國際招標、長春一汽國際招標、安徽省招標集團、鞍鋼招標、武漢光谷交通建設等9個單位分別擔任了四個編制組的副組長單位。
3、《示范文本》論證與審核單位
招標采購行業83個單位對《示范文本》論證和審核工作提供了支持。
值此機會，受任瓏會長委托，我代表《示范文本》編委會對參與編制審核和論證的行業單位及專家奉獻的經驗智慧和給予的大力支持表示衷心感謝！
同時，希望招標采購行業各位同仁一如既往關心和支持《示范文本》的推廣應用，并將實踐中發現的問題和改進完善的意見建議反饋《示范文本》編委會，以幫助我們進一步改進和完善《示范文本》。
如希望深度了解非招標采購文件示范文本實施應用，可以登陸http://www.cebpubservice.com招標采購大講堂。
讓我們共同努力提高招標采購行業標準規范建設水平，積極引導和推進招標采購行業轉型升級和健康發展，為提升企業供應鏈采購價值，完善市場公平競爭制度，建設高標準市場體系，助力推動經濟高質量發展作出新貢獻！
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