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《深改方案》給政采人出的七道“考題”

馮 君

    采購項目質次價高、采購結果缺乏監(jiān)督、采購管理忽視用戶反饋、采購效率和集中度不高、采購管理制度不健全……政府采購工作中，上述問題屢見不鮮，為了有效解決這些困擾政府采購工作的“頑疾”，由國家層面推動出臺的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）正式出爐。《深改方案》從政府采購問題導向出發(fā)，直指政府采購工作中的痛點、難點問題，釋放了七大改革信號。而在這七大改革信號背后，是《深改方案》給政采人出的七道“考題”。

    第一道考題：采購人的能力建設如何跟進

    采購人是采購活動的重要參與者，很多情況下也是采購資金的主導人、采購項目的直接使用者，其重要性不言而喻。然而，在實踐過程中，采購人卻在許多環(huán)節(jié)“受制于人”。比如，在采購方式選擇上，其必須采用監(jiān)管部門審批的采購方式；專家評審選擇上，其必須從評標專家?guī)熘须S機抽取專家……采購人作為采購項目的直接責任人，在很多環(huán)節(jié)卻“身不由己”。那么，該如何發(fā)揮采購人的主體責任呢？

    《深改方案》一針見血地指出，發(fā)揮采購人在采購活動中的主體作用，需要建立健全采購人對采購結果負責的機制。要允許采購人自主選擇采購方式；允許采購人依據(jù)項目需求自行選擇評審專家；要強化采購人管理責任，健全采購需求管理和履約驗收制度；要完善采購人內部控制機制。

    在采購人主體責任確定方面，改革的大方向已經確立。但是不少業(yè)內人士也對此表達了自己的擔憂。未來采購人身上承擔的責任越來越大，其承擔的責任和其本身的能力建設是否協(xié)調將深深制約這項改革的推進程度和深度。比如，要求采購人自己選擇采購方式，采購人對各種采購方式的把握是否足夠到位？是否能在合理的基礎上做到合法選擇？在評標專家的選擇上，采購人是否有足夠的能力自建評標專家?guī)欤科淞銜r組建的評標專家?guī)焓欠衲芑菁案鞣矫娴臎Q策？上述種種能力的培養(yǎng)和提高，無疑是給采購人提出了一道難題。

    第二道考題：集采機構的機制、體制如何轉換

    在政府采購工作中，采購中心的地位超然。納入集中采購目錄內的產品，都由各地的采購中心操作。集采目錄外的項目，采購人委托，采購中心也可以操作。采購中心在自己的區(qū)域范圍內，可以說是吃穿不愁，端得是實實在在的“鐵飯碗”。采購中心的這一“特殊”地位，未來將可能面臨改變。

    《深改方案》明確：要打破集中采購機構（采購中心）業(yè)務范圍主要按行政隸屬關系劃分的格局，集中采購機構代理業(yè)務不受行政級次、地區(qū)和部門的限制，在全國范圍有序競爭。

    集采機構之間要有競爭了！對不少集采機構而言，這無疑是一個噩耗。恰如從簡入奢易，從奢入儉難。過慣了輕松安逸的日子，要樹立競爭意識絕非易事。

    此外，現(xiàn)有法律法規(guī)對集采機構的定位是“非營利事業(yè)法人”。如果沒有營利，何來競爭的動力。舉個簡單的例子，讓A市的采購中心去承接B市的項目，費時費力一通后，告訴人家你們提供的是無償勞動，你們不能以營利為目的。這筆不合理的交易誰愿意去做。所以，集采機構間要營造競爭氛圍，首先要為集采機構的體制、機制“解套”。

    第三道考題：代理機構如何讓自己“專”起來

    在很多人的認知中，招標代理就是一個程序活，沒有什么技術含量。

    此次《深改方案》中，對這個問題也進行了特別關注。《深改方案》強調要推動采購代理機構業(yè)務轉型，代理機構從程序代理服務為主轉為專業(yè)化服務為主。

    政府采購代理機構資質管理取消后，市場中大量新機構涌現(xiàn)，幾個親朋好友就可以成立一個公司。有的采購代理機構更是因為某個項目應運而生，采購代理機構的服務質量參差不齊。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年1月，政府采購代理資質審批取消后，政府采購代理機構數(shù)量“井噴”，截至2016年底，全國政府采購代理機構已達7525家，比2015年前翻了一番。采購代理機構從程序代理轉為專業(yè)服務，對代理機構的專業(yè)化來說，無疑是個嚴峻的考驗。

    第四道考題：構建者如何讓專家“專”起來

    長期以來，評標專家對政府采購工作的影響很大。相關法律法規(guī)、制度文件都在極力烘托專家的地位和作用。《政府采購法》第三十八條規(guī)定：“談判小組由采購人的代表和有關專家共三人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二。”《政府采購法實施條例》第四十三條規(guī)定：“采購人應當自收到評審報告之日起5個工作日內在評審報告推薦的中標或成交候選人中按順序確定中標或者成交供應商。”從上述法條中不難看出，專家在定標工作中發(fā)揮了重要作用。實踐工作中，很多供應商極力獲取專家信息，“勾兌”專家，也是基于專家對定標的重要影響。

    根據(jù)《深改方案》精神，要強化專家專業(yè)咨詢，加強專家在需求設定、履約驗收等環(huán)節(jié)的專業(yè)建議作用，合理確定專家意見在采購項目評審結論中的權重。

    “專家不專”問題在政府采購工作中廣受詬病。《深改方案》對今后專家?guī)斓臉嫿ǚ较蛱岢隽诵碌囊螅M一步發(fā)掘專家的專業(yè)咨詢能力，逐漸淡化專家對定標的影響力。這意味著如果你不是這一領域的行家里手，你根本給不出建設性的意見，想入庫很難。原來那種照著采購文件打分，對著采購文件打鉤打叉的評標工作將慢慢淡出公眾視野。如何建立更嚴格的專家入庫標準，收緊專家人庫的口子，這對承擔專家?guī)鞓嫿üぷ鞯牟少徣恕⒉少彺頇C構、相關監(jiān)管部門而言是一個不小的挑戰(zhàn)。此外，新的專家?guī)旖ǔ珊螅ＷC專家?guī)斓牧夹赃\作，相應的培訓工作如何開展，引進退出機制如何建立……也需要在現(xiàn)有基礎上進行大刀闊斧的改革。

    第五道考題：放權之后如何管起來

    公開招標的數(shù)額標準規(guī)定不一，省縣不一的情況在全國都很普遍。公開招標數(shù)額標準設定過低，使得公開招標項目處處皆是。

    《深改方案》出臺后，各地紛紛調高集采目錄標準。例如，今年1月22日，內蒙古發(fā)布新一期集采目錄標準，其中明確，政府采購貨物或服務項目，單項采購金額400萬元以上的，采用公開招標方式。與建筑物和構筑物的新建、改建和擴建無關的單獨裝修、拆除、修繕工程，項目采購金額400萬元以上的，采用公開招標方式。而在2019版的標準中，政府采購貨物類、服務類項目，公開招標的限額標準是200萬元以上，政府采購維修改造裝飾工程類項目，公開招標的標準是200萬元以上、500萬元，新建房建工程是200萬元以上，維修改造裝飾工程500萬元以上。

    《深改方案》指出，要較大幅度提高公開招標數(shù)額標準，要簡化評標方法，取消綜合評分法的價格權重規(guī)定……上述制度在無聲的傳達一種信號，那就是以往的管理思路是細化細化再細化，補漏補漏再補漏，而在放管服改革的當下，管理的思路是放權放權再放權。

    在權利的“放”與“收”之間，如何擺脫“一放就亂、一管就死”的頑癥，需要管理部門認真思索。以前怕公開招標的數(shù)額標準定的過低，采購人通過分解項目的形式規(guī)避公開招標，管理部門是三令五申，而今主動放言降低公開招標數(shù)額標準，意味著未來更多的非公開招標項目將被推入市場，采購人可以靈活選用采購方式。采購人被賦予上述權利的同時，其相應的廉政機制、警示教育機制是否能夠同步跟上，是一個需要完善的問題。常言道，常在河邊走，哪有不濕鞋。

    第六道考題：如何規(guī)范投標人行為

    去年以來，取消政府采購投標保證金的做法不絕于耳。湖北、浙江、江蘇、深圳等地皆明確表示要降低政府采購供應商交易成本，一時間，關于投標保證金該不該取消的探討此起彼伏。根據(jù)《深改方案》的指導思想，要降低政府采購供應商交易成本，取消政府采購投標保證金，確需收取履約保證金的鼓勵通過保函方式收取。

    取消投標保證金后，如何規(guī)范投標人的行為，成為不少業(yè)內人士擔憂的問題。

    投標保證金是指投標人按照招標文件的要求向招標人出具的，以一定金額表示的投標責任擔保。其實質是為了避免因投標人在投標有效期內隨意、撤銷投標或中標后不能提交履約保證金和簽署合同等行為而給招標人造成損失。

    在當前社會誠信機制還沒有建立的情況下，取消投標保證金后，招標人的上述權利該如何保護？沒有了投標保證金這把“尚方寶劍”，該如何進一步約束和規(guī)范投標人的行為，成為業(yè)內人士不得不思考的一個重要問題。

    第七道考題：當事人如何把握好保護的“尺度”

    上世紀90年代，我國開始試點政府采購制度時，政府采購的政策功能就一直被學界和政府部門反復強調。

    2003年正式實施的《政府采購法》，首次將政府采購的政策功能以立法形式明確下來。其第九條明確，政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等；第十條明確，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。

    2015年3月起實施的《政府采購法實施條例》第六條進一步明確，國務院財政部門應當根據(jù)國家的經濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標。

    除政府采購法律法規(guī)外，一系列發(fā)揮政府采購政策功能的配套文件也相繼出臺。我國對政府采購政策功能的重視由此可見一斑。

    《深改方案》對政策功能也特別予以了強調。

    相關法律法規(guī)、制度性文件中賦予了政府采購很多的政策功能。這些政策功能如何在一個個具體項目中得到落實，對相關當事人而言，無疑是一個巨大的考驗。政府采購要保護創(chuàng)新企業(yè)、保護節(jié)能產品、保護中小企業(yè)，可是，具體該如何保護呢？是單純的預留份額，還是在評審中給予相應的加分或進行價格扣除……一系列的行為實施后，對其他未納入保護范圍的企業(yè)而言，會不會造成一種“傷害”？另外，這種保護的“尺度”該如何把握，會不會造成保護“過度”，對政府采購各相關當事人而言，這些都是不得不面對的思考題。

    （責編：梁晉）