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從案例分析視為串通投標(biāo)的六種情形

劉亞梅

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條列舉了六種視為串通投標(biāo)的情形。實(shí)際招標(biāo)中發(fā)生了這六種情形是否還有必要啟動(dòng)澄清，對(duì)此業(yè)界有不同的看法。本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行分析，并提出了自己的觀(guān)點(diǎn)和論據(jù)。

    投標(biāo)人相互串通投標(biāo)是當(dāng)前招投標(biāo)實(shí)踐中的突出問(wèn)題之一，嚴(yán)重?fù)p害了招投標(biāo)制度的嚴(yán)肅性和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益。串通投標(biāo)隱蔽性強(qiáng)，認(rèn)定難，查處難。為有效打擊串通投標(biāo)行為，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條采用了“視為”這一立法技術(shù)。對(duì)于有某種客觀(guān)外在表現(xiàn)形式的行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、行政監(jiān)督部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)可以直接認(rèn)定投標(biāo)人之間存在串通。第四十條列舉了投標(biāo)人串通投標(biāo)的幾種表現(xiàn)形式，為認(rèn)定查處串通投標(biāo)行為提供依據(jù)。在實(shí)際操作中評(píng)標(biāo)委員會(huì)為避免“誤傷”投標(biāo)人，在發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)形式或疑似串通投標(biāo)時(shí)是否啟動(dòng)澄清有不同的觀(guān)點(diǎn)或看法。

    一、是否啟動(dòng)澄清，業(yè)界的不同觀(guān)點(diǎn)或看法

    有《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條的規(guī)定視為串通投標(biāo)的情形的，還需要啟動(dòng)澄清嗎？對(duì)此業(yè)界有兩種不同的觀(guān)點(diǎn)。

    第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：不應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)澄清。

    《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號(hào)）第十九條第一款規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以書(shū)面方式要求投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件中含義不明確、對(duì)同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容作必要的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正。澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正應(yīng)以書(shū)面方式進(jìn)行并不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。”第二十一條規(guī)定，“在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書(shū)面說(shuō)明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說(shuō)明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。”

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十二條第一款規(guī)定，“投標(biāo)文件中有含義不明確的內(nèi)容、明顯文字或者計(jì)算錯(cuò)誤，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為需要投標(biāo)人作出必要澄清、說(shuō)明的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知該投標(biāo)人。投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，并不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。”

    持該觀(guān)點(diǎn)的專(zhuān)家認(rèn)為：根據(jù)《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號(hào)）第十九條、第二十一條及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五二十條的規(guī)定，澄清只限于含義不明確、同類(lèi)問(wèn)題表述不一致、明顯文字錯(cuò)誤、明顯計(jì)算錯(cuò)誤等四種情形且還要滿(mǎn)足“投標(biāo)人的澄清不得超出投標(biāo)文件的范圍或改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定的串通投標(biāo)的情形不屬于這四種情形中的任何一種。

    還有部分專(zhuān)家認(rèn)為：串通投標(biāo)取證困難，評(píng)委也很難判斷，既然《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條已對(duì)串通投標(biāo)的外在表現(xiàn)形式作出了明確的規(guī)定，只要符合該視為串標(biāo)的表現(xiàn)形式，無(wú)需啟動(dòng)澄清，可以直接認(rèn)定為串通投標(biāo)。

    第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條的“視為”是一種立法技術(shù)，是一種法律上的擬制。法律擬制是根據(jù)實(shí)際需要，把某種事實(shí)甲看作另一種事實(shí)乙，使其與乙事實(shí)發(fā)生同一的法律效果，不能用反證來(lái)否定，因而不涉及舉證責(zé)任由誰(shuí)負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。立法者往往用“視為”一語(yǔ)，來(lái)表達(dá)法律擬制。

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》對(duì)該條的解釋是：“需要說(shuō)明兩點(diǎn)：一是‘視為’是一種將具有不同客觀(guān)外在表現(xiàn)的現(xiàn)象等同視之的立法技術(shù)，是一種法律上的擬制。盡管如此，‘視為’的結(jié)論并非不可推翻和不可糾正。為避免適用法律錯(cuò)誤，評(píng)標(biāo)過(guò)程中評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以視情況給予投標(biāo)人澄清、說(shuō)明的機(jī)會(huì)；評(píng)標(biāo)結(jié)束后投標(biāo)人可以通過(guò)投訴尋求行政救濟(jì)，由行政監(jiān)督部門(mén)作出認(rèn)定。二是‘視為’必須具備一定的客觀(guān)外在表現(xiàn)，不宜設(shè)立兜底條款。但有其他證據(jù)證明投標(biāo)人串通投標(biāo)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、行政監(jiān)督部門(mén)、仲裁機(jī)構(gòu)和法院可以依法作出認(rèn)定，不限于本條所羅列的情形。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》采納了第二種觀(guān)點(diǎn)。

    二、哪些需要澄清，哪些直接認(rèn)定為串通投標(biāo)

    （一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制

    觀(guān)點(diǎn)：直接認(rèn)定為串通投標(biāo)

    按《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》對(duì)該條的解釋?zhuān)骸安煌稑?biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條第（一）項(xiàng)“投標(biāo)人之間協(xié)商投標(biāo)報(bào)價(jià)等投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”所規(guī)定的情形，是投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的極端表現(xiàn)。如不同單位的投標(biāo)文件出自同一臺(tái)電腦，不同單位的投標(biāo)文件的編制者為同一人，等等。”

    （二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜

    觀(guān)點(diǎn)：直接認(rèn)定為串通投標(biāo)

    如某公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目在投標(biāo)截止時(shí)間前同一人甲同時(shí)遞交兩家投標(biāo)人A和B的投標(biāo)文件。經(jīng)招標(biāo)人查看，兩家投標(biāo)人的授權(quán)委托書(shū)關(guān)于遞交投標(biāo)文件事宜均委托甲一人辦理。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十二條“招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱(chēng)、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況”的規(guī)定，投標(biāo)人的名稱(chēng)、數(shù)量以及投標(biāo)文件的內(nèi)容等屬于應(yīng)當(dāng)保密的信息，以保證招投標(biāo)活動(dòng)的公正和公平。不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜違背了上述規(guī)定。

    如某項(xiàng)目在開(kāi)標(biāo)時(shí)接到投標(biāo)人的現(xiàn)場(chǎng)投訴，投訴中提到參加開(kāi)標(biāo)會(huì)的投標(biāo)人A公司的授權(quán)人代表是本項(xiàng)目投標(biāo)人B公司的在職職工。經(jīng)核查該情況屬實(shí)，投標(biāo)人A和B認(rèn)定為串通投標(biāo)。

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》中將“采用電子招投標(biāo)的，從同一個(gè)投標(biāo)單位或者同一個(gè)自然人的IP地址下載招標(biāo)文件或者上傳投標(biāo)文件的”納入到不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜。2019年1月施行的《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（試行）》第二十八條就將不同投標(biāo)人提交電子投標(biāo)文件的IP地址相同視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)。

    （三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員為同一人

    觀(guān)點(diǎn)：視不同情況而定

    不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員為同一人是因?yàn)樵撏稑?biāo)文件是由同一單位或個(gè)人編制的，建議直接認(rèn)定為串通投標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》還列舉了其余兩種情形，一種是：“同一單位掛靠其他單位，以不同單位的名義分別投標(biāo)并編制投標(biāo)文件”；第二種是：“同一人受聘于不同的單位，由于人員特別是有注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格的主要管理人員與受聘單位本應(yīng)存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，在具體投標(biāo)項(xiàng)目中項(xiàng)目管理成員中出現(xiàn)同一人的，其最大的可能性就是串標(biāo)”。第二種情形的例外情形，建議澄清。

    如某施工招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)委在評(píng)標(biāo)中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人A擬定的項(xiàng)目管理人員中具備注冊(cè)一級(jí)建造師資質(zhì)的甲出現(xiàn)在投標(biāo)人B的團(tuán)隊(duì)人員中，姓名和身份證號(hào)完全一致。評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)過(guò)討論向投標(biāo)人A和B發(fā)出了澄清。最終發(fā)現(xiàn)該人員甲是投標(biāo)人A公司的員工，甲為掛靠費(fèi)私自將已經(jīng)在A公司備案的注冊(cè)一級(jí)建造師證書(shū)到B公司掛靠。A、B公司在不知情的情況下在項(xiàng)目中同時(shí)填報(bào)了甲。最終B公司以弄虛作假受到處理。

    （四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異

    觀(guān)點(diǎn)：建議澄清

    不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致的概率比較少，但實(shí)踐中發(fā)生過(guò)一致的情況。如：

    1.某一工程建設(shè)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人A其中一項(xiàng)類(lèi)似項(xiàng)目業(yè)績(jī)，×××省×××市管道項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目名稱(chēng)、投資額、施工地點(diǎn)、工期、甲方名稱(chēng)等與本項(xiàng)目的另一投標(biāo)人B提供的完全一致。

    有評(píng)委認(rèn)為根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致可以視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)，此種情形應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為串通投標(biāo)。有部分評(píng)委認(rèn)為業(yè)績(jī)完全項(xiàng)目確實(shí)可疑，但可以看看還有沒(méi)有其他可疑點(diǎn)以進(jìn)一步分析，并建議給兩家投標(biāo)人澄清的機(jī)會(huì)。

    本案例中評(píng)標(biāo)委員會(huì)又仔細(xì)比對(duì)了投標(biāo)人A和B的投標(biāo)文件，發(fā)現(xiàn)除了類(lèi)似項(xiàng)目業(yè)績(jī)?cè)擁?xiàng)目相同外，其余并沒(méi)有可能被認(rèn)定為串通投標(biāo)的其他情形。就此，評(píng)標(biāo)委員會(huì)分別向投標(biāo)人A和B發(fā)出了澄清通知。投標(biāo)人A、B收到澄清通知后向評(píng)標(biāo)委員會(huì)遞交了該項(xiàng)目的聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議、中標(biāo)通知書(shū)等證明材料。原來(lái)×××省×××市管道項(xiàng)目是由兩家投標(biāo)人以聯(lián)合體投標(biāo)的方式參與該投標(biāo)項(xiàng)目，所以本次項(xiàng)目提供了相同的業(yè)績(jī)，出現(xiàn)了投標(biāo)文件一致的情況。

    2.某通信光纜施工招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件要求投標(biāo)人根據(jù)技術(shù)規(guī)范的要求應(yīng)答施工組織方案。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)其中兩家投標(biāo)人A和B應(yīng)答的施工組織方案相同度達(dá)到百分之六十，甚至某些句子完全一致的情況。關(guān)于如何處理這種情況，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員之間出現(xiàn)分歧。評(píng)標(biāo)委員會(huì)一致認(rèn)為，施工組織方案是由投標(biāo)人自行應(yīng)答，不應(yīng)該出現(xiàn)大部分相同情況，應(yīng)該按串通投標(biāo)處理。有評(píng)委認(rèn)為為避免誤傷，建議澄清。經(jīng)過(guò)投標(biāo)人澄清得知，原來(lái)該施工組織方案是兩個(gè)投標(biāo)人從網(wǎng)站上抄寫(xiě)了同一篇施工組織方案。

    3.某貨物公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)委在評(píng)標(biāo)中發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)投標(biāo)人的分項(xiàng)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，如接線(xiàn)頭A單位報(bào)價(jià)20元，B單位報(bào)價(jià)25元等，同種貨物B單位總是比A單位報(bào)價(jià)多出5元。評(píng)標(biāo)委員會(huì)以投標(biāo)報(bào)價(jià)呈現(xiàn)規(guī)律性差異為由認(rèn)定投標(biāo)人A和B串通投標(biāo)，并上報(bào)了上級(jí)行政監(jiān)督部門(mén)。行政監(jiān)督部門(mén)在對(duì)A、B兩家投標(biāo)人進(jìn)行處罰時(shí)收到了這兩家單位的投訴。原來(lái)投標(biāo)人B通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及其他正規(guī)渠道收集A的報(bào)價(jià)信息，并分析其的報(bào)價(jià)策略后報(bào)出了本項(xiàng)目的報(bào)價(jià)。經(jīng)過(guò)行政監(jiān)督部門(mén)的核查，兩家投標(biāo)人不存在串通投標(biāo)的行為。

    （五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝

    觀(guān)點(diǎn)：建議直接認(rèn)定為串通投標(biāo)

    不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝的情形只有在不同投標(biāo)人在一起裝文件的時(shí)候才會(huì)出現(xiàn)。投標(biāo)人的名稱(chēng)在開(kāi)標(biāo)前是保密的，投標(biāo)人之間不應(yīng)該知道對(duì)方的存在，如果出現(xiàn)投標(biāo)文件混裝的情形應(yīng)當(dāng)屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條的情形。投標(biāo)人之間可能是為協(xié)商報(bào)價(jià)等投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款或約定中標(biāo)人等。所以這種情況建議直接認(rèn)定串通投標(biāo)。

    （六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶(hù)轉(zhuǎn)出

    觀(guān)點(diǎn)：建議直接認(rèn)定為串通投標(biāo)

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)出。”一家單位只能有一個(gè)基本賬號(hào)。第二十六條的規(guī)定保證金必須從基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)出就是為了遏制圍標(biāo)和串標(biāo)。“不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶(hù)轉(zhuǎn)出”是對(duì)第二十六條的響應(yīng)。

    三、作者建議

    招標(biāo)投標(biāo)是一個(gè)過(guò)程性活動(dòng)，在這一系列過(guò)程中均有可能發(fā)生串通投標(biāo)行為。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條第（二）點(diǎn)“不同投標(biāo)人委托同一單位或個(gè)人辦理投標(biāo)事宜”，這里的投標(biāo)事宜包括領(lǐng)取或者購(gòu)買(mǎi)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、編制資格預(yù)審申請(qǐng)文件和投標(biāo)文件、踏勘現(xiàn)場(chǎng)、出席投標(biāo)預(yù)備會(huì)、提交資格預(yù)審文件和投標(biāo)文件、出席開(kāi)標(biāo)會(huì)等。法律規(guī)定對(duì)串通投標(biāo)的認(rèn)定主體是評(píng)標(biāo)委員會(huì)、行政監(jiān)督部門(mén)、仲裁和司法機(jī)關(guān)。如某單位或個(gè)人領(lǐng)取招標(biāo)文件代表甲投標(biāo)人，出席投標(biāo)預(yù)備會(huì)時(shí)又代表乙投標(biāo)人，這種情況如果等到開(kāi)標(biāo)后由評(píng)標(biāo)委員會(huì)再來(lái)認(rèn)定也會(huì)造成投標(biāo)人的損失。此種在評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成前疑似發(fā)生的串通投標(biāo)人情形，筆者建議：一是可以提前組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)，缺點(diǎn)是時(shí)間較長(zhǎng)，可能泄露評(píng)標(biāo)委員會(huì)名單；二是將情況如實(shí)提交行政監(jiān)督部門(mén)，由行政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；三是建議法律法規(guī)中就相關(guān)情況可以增加認(rèn)定主體，如由招標(biāo)人臨時(shí)組建采購(gòu)小組進(jìn)行判斷。

    串通投標(biāo)澄清，一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難主動(dòng)取證，二是單純根據(jù)投標(biāo)人的澄清答疑評(píng)委有時(shí)無(wú)法核實(shí)真?zhèn)危砸矡o(wú)法作出準(zhǔn)確性的判定，到最后可能也會(huì)以串通投標(biāo)處理。串通投標(biāo)責(zé)任重大，投標(biāo)人被取消投標(biāo)資格，甚至可能吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。假如投標(biāo)人確實(shí)沒(méi)有串通投標(biāo)的行為，是不是就沒(méi)有機(jī)會(huì)申訴呢？在我們的招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)中也規(guī)定，投標(biāo)人在評(píng)標(biāo)結(jié)束后可以通過(guò)投訴尋求行政救濟(jì)，由行政監(jiān)督部門(mén)作出認(rèn)定。這也為評(píng)委錯(cuò)判提供了糾錯(cuò)機(jī)會(huì)。

    （作者單位：公誠(chéng)管理咨詢(xún)有限公司）