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南京招標投標協會主辦
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投標人圍標、串標行為
在電子招標投標中的風險識別與防范
盧華升 丁娟 霍明林
本文對圍標、串標行為的發展趨勢及社會危害性進行深入分析，結合電子招標投標中出現的相關案例,總結出防范與識別難點，并提出相應的防范措施,為招標人解決圍標、串標問題提供解決思路和方法。
—、現狀分析
2000年《招標投標法》頒布實施以來,招標投標活動在促進社會資源合理配置、規范市場競爭秩序、預防腐敗交易和構建社會監督體系等方面發揮著重要作用,在社會市場交易中對國民經濟的各個領域產生了重要影響。
招標投標事業取得長足發展的同時,招標投標中巨大的經濟利益也使得圍標、串標行為屢禁不止,影響到行業的健康發展，對社會正常經濟活動產生了嚴重危害。2020年8月中央紀委國家監委網站發布了“深挖徹查招投標領域腐敗問題”，提出應對工程建設中的圍標串標問題加強防控和監督。
1.圍標、串標案件逐年增長
查詢近年來串通投標的圍標、串標案件情況顯示,2015年為123件,2016年為211件,2017年為245件,2018年為347件,2019年為656件,串通投標犯罪案件呈逐年增長趨勢,如圖1所示。
（1）擾亂市場秩序,扭曲市場價格。在招標投標過程中，公平合理的競爭秩序是實現資源有效配置的基礎條件，而圍標、串標行為嚴重擾亂了正常市場秩序,投標人通過一致抬高或壓低報價進行投標的違法行為直接傷害了其他投標人的合法權益。
（2）給工程項目留下質量隱患。圍標、串標行為的背后隱藏著企業間的不正當行為和利益關系。從長遠角度來看,這些費用均從項目中得來，中標者通過以次充好、偷工減料來壓縮成本，獲取收益,直接或間接導致了工程質量安全問題和隱患。
（3）易滋生腐敗及損害國家和社會利益。一些投標人為了增加中標的概率,找若干陪標人或與其他投標人經過協商達成某種協議,各參與人之間都獲取相應的好處。這種現象若不加以打擊控制,企業間扭曲的競爭格局會污染整個市場的公平競爭,甚至對當前的商業環境產生不好的影響,滋生腐敗現象,從而損害國家和社會的利益。
（4）影響了誠信體系的建設。在招標投標過程中一些投標企業為了中標采取圍標、串標行為,這種行為逐漸成為行業中的“隱藏規則”。在這種病態的市場環境中,誠信企業被排擠在正常招標投標活動之外,而不誠信的企業可以得到發展。隨著時間的推移,對整個社會的誠信體系建設會產生不良影響。
二、運用電子招標投標平臺判斷圍標、串標案例分析
全流程電子招標投標的方式進行公開招標,即通過電子招標平臺發布招標公告、發出招標文件、組織開標及評標等。為了科學客觀審查投標產品質量情況,招標文件中要求投標人提交樣品進行統一檢測,部分技術評審項將依據檢測結果進行打分。
在評標過程中,負責投標樣品接收的工作部門向評標委員會提交了一份說明材料,反映投標人A和投標人B的樣品由同一個物流公司、同一車輛送達。評標委員會知悉該情況后,仔細審查了投標人A和投標人B的投標文件,認為兩者不存在投標文件異常一致或投標報價呈規律性差異等串通投標的情況,可能只是巧合事件,因此繼續評審,并出具評標報告推薦中標候選人,中標候選人名單中包括投標人A和投標人B。
招標人在收到評標報告后,為確保招標采購的公平性及公正性,向電子招標平臺運營單位申請查詢該項目中各投標人的電子投標文件制作機器碼,以查證該項目是否存在不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制等串通投標的違法違規行為。電子招標平臺運營單位反饋了調查說明材料,指出投標人A和投標人B的電子投標文件制作機器碼一致,即兩者使用同一臺電腦進行投標文件的制作。隨后,招標人重新召集原評標委員會對投標人A和投標人B是否存在串通投標的情況進行審查。
評標委員會在審查電子招標平臺運營單位提供的相關調查說明材料后出具了評審報告,結論為“不排除兩個中標候選人存在串通投標的可能性”，并提出疑慮:投標文件制作機器碼一致是否能證明不同單位的投標文件由同一臺電腦編制,如盜版軟硬件等不確定因素是否對文件制作機器碼存在影響。評標委員會建議對投標人A和投標人B用于制作本項目電子投標文件的電腦進行現場模擬制作電子文件并上傳至電子招標平臺,還原投標文件制作及機器碼查證的過程,以消除疑慮。
投標人A和投標人B在指定時間將制作本項目電子投標文件的電腦提交至模擬現場。經現場模擬,投標人A和投標人B現場制作的電子投標文件機器碼不一致,且與本項目投標時所提交投標文件的機器制作碼亦不一致。評標委員會在原審查意見基礎上重新出具二次審查的報告,結論為“視為投標人A和投標人B相互串通投標”。
本項目中投標人A和投標人B的樣品由同一個物流公司同一車輛送達樣品提交的指定地點,可能存在《招標投標法實施條例》第四十條“不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜”的情況，即投標人A和投標人B委托同一單位或者個人聯系物流公司進行投標樣品的提交。但由于缺乏充分證據，不能排除存在巧合的情況,因此評標委員會在評標過程中未直接判定投標人A和投標人B相互串通投標,體現了評標的客觀公正性。
在對投標人A和投標人B的重新審查中,評標委員會審查了電子招標平臺運營單位提供的書面說明材料,明確兩者電子投標文件制作機器碼一致,屬于《招標投標法實施條例》第四十條“不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制”的情況,對于判定兩者相互串通投標已經具有充分依據。后續要求投標人A和投標人B現場模擬制作電子文件,給予投標人自證的機會，一方面是維護投標人的權利,另一方面是謹慎求證以充分維護評審的公正性,評標委員會的做法值得認可。
三、使用電子化招標投標技術防范圍標、串標行為難點
1.海量標書文本數據
在數據時代下，各類信息、數據以不同的形式爆炸式地呈現,如果無法實現對海量數據信息的高效分析和處理,就難以挖掘其中有用的線索,嚴重制約效率。現如今大多數電子招標投標項目的標書在百頁甚至千頁以上,且報價表格中可能有多個明細報價表,如潛在投標人數量達到幾十甚至上百家，則投標文件的評審需要投入更多的時間和人力。比如2019年重慶市某電子招標投標平臺運行首例投標清單高于1萬項的項目，該項目的招標文件清單高達1.5萬項，商務標報表也有5000余張。每個投標單位在不同明細項下的投標報價是否存在高度近似現象是判定標書是否涉嫌造假、投標單位是否涉嫌串通報價的關鍵要素，然而面對如此巨大的數據比對作業，單純依靠人力進行比對幾乎是不可能完成的，可想而知標書數據量大對于工作人員防范圍標串標行為存在挑戰。
2.投標人規避手段職業化，刻意逃避監管
為了提高招標方式的采購效率、降低交易成本，國務院在2011年頒布了《招標投標法實施條例),鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。在這一背景下，投標單位需要提前將編制好的電子標書和電子保函等資料加密后上傳至公共資源交易中心，等待統一組織開標。公共資源交易中心的系統后臺會自動識別投標企業的IP地址和MAC地址，如果發現同一.招標項目中，兩家不同的投標公司使用相同的IP地址或者MAC地址進行上傳，就會在后臺作出預警，行政監管部門便能及時獲知串通投標行為的發生，以便進行及時的行政處罰或移送公安機關處理。一些職業串標人在長期的違法串標活動中，獲悉了監管系統這一預警模式，形成了極強的反偵查意識，采用頻繁更換上傳設備和使用不同手機開熱點等方式，刻意規避動態監控和違法打擊。
3.監管以及認定難取證
雖然《招標投標法》第五十三條明確規定了投標人以及其他相關人員串通投標行為的具體處理辦法，在《刑法》第二百二十三條也指出投標人或相關單位的串標行為損害國家和社會合法利益的將依法追究刑事責任，但是在平時的招標投標活動中往往是申標人之間通過達成協議進行利益分配，相關投標人得到好處后自然不會進行舉報，再加上這種違法行為的隱蔽性，招標人或監管人員一般很難找到直接的證據，對些專業串標團伙進行調查取證比較困難。相關法律法規對圍標串標情形的認定還不夠健全，如有時會遇見實施條例中視為投標人相互串通投標的六種情形之外的情況，這會影響項目實施中對于圍標、串標行為的處理效率。
四、運用電子化招標投標手段應對與防范圍標、串標行為
（1）在電子招標投標活動中對投標文件MAC地址、IP地址、文件標識碼、標書重復率以及其他不應該雷同的信息和數據進行識別比對和詳細分析，可以有效鎖定違規線索。
除了采用電子招標投標系統對標書制作的硬件信息進行識別外，還可以利用數據挖掘技術通過信用中國、天眼查、中國裁判文書網、國家企業信用信息公示系統等渠道來檢查投標企業是否存在圍標、串標的歷史情況，查詢以往投標企業的共同投標關系和中標情況、投標企業務范圍與項目匹配數據關系，通過數據積累形成圍標、串標群體行為的識別關系圖，完成對異常群體的精準識別。這樣就可以通過數
據挖掘對招標項目前期準備工作做好評估，對一些“陪標專業戶”和“中標專業戶”有所識別，可以有效降低風險、提高效率，也為保障招標項目質量提供技術支持。
（2）上文已經提及，在招標投標過程中會產生大量的數據信息，諸如招標人數據、招標項目數據、投標文件數據、交易價格數據、合同簽訂數據等。還可以通過廣辟數據來源，將相關數據信息進行分類處理和規范化整合，建立一個數據完整、信息全面、格式統的電子招標投標交易信息數據庫(見圖2),用大數據進行招標投標監管和串通投標識別。
（3）采用電子招標投標系統將資格審查條件標準化，同時在資格審查和評標階段，通過對資格條件、報價清單、技術方案的自動比對分析等技術手段，發現并提示有嫌疑的資格預審申請文件和投標文件。這既有利于打破行業保護優化營商環境，又有利于提高資格審查和評標的效率及質量。 （4）評標委員會運用電子招標投標系統輔助評標，通過投標文件相似度對比分析、投標報價規律性分析、專家評分偏離度分析等技術手段，識別或取得圍標、申標行為的線索與證據。 （5）投標人在電子招標投標系統中使用統一規定的工具編制投標文件，確保投標文件格式規范統一批量電子簽名和蓋章，從而杜絕傳統模式下投標文件未經單位蓋章和單位負責人簽字而被否決投標的情況，防止評標委員會為保護特殊投標人而選擇定向否決部分投標人，達到圍標、串標的目的。 （6）通過信息化手段建設企業級、行業級、國家級的誠信體系，推動在企業層面、行業層面以及國家主導層面各級達成信息共享，相互認可。并且挖掘不同企業間的控股管理關系、高管相互任職情況、在某市場領域作為利益共同體的情況等，從而增加圍標、串標企業和個人違法成本，使違法企業一次違法處處碰壁。 （7）規范招標投標活動涉及的招標人、投標人、招標代理機構、評標專家、行政監督部門、監察機關等六方主體的行為，通過電子招標投標系統對接招標投標管理信息平臺、電子商務平臺，實現標前、標中、標后三環全程信息的聯動互用。讓各類主體按照各自的職能權限在同一系統、同一平臺上獨立操作，實現相互監督、相互制約，增加圍標、串標難度。同時采用電子招標投標系統追溯違法違規蹤跡，把對招標投標流程的監督向標前準備階段、標后履約階段兩端延伸，進行全流程監控，便于發現每個階段或流程點的圍標、串標行為，并由系統進行實時記錄，形成有效證據，使圍標、串標等違法行為可錄、可控、可查、可溯。 五、結語 綜上，針對電子招標投標過程中的圍標、串標現象的應對及防范是目前招標采購新形勢下的重點關注內容，參加招標采購活動的各方都應積極主動，采取有效的防范措施，杜絕圍標、串標現象的發生，維護招標采購市場的公平、公正，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量。 (作者單位: 中捷通信有限公司)
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