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誰是政府采購項(xiàng)目的真正主人

廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳 黃鋼平 韋素梅

事件回放

  2021年11月，河南省封丘縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃午餐采購項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，發(fā)生了30余名學(xué)生食源性疾病事件,此事一出,引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注,新聞媒體、各界人士和社會(huì)公眾等紛紛發(fā)聲,對該事件發(fā)表報(bào)道和評論,一時(shí)間“30余名師生餐后集體嘔吐腹瀉”“校長病哭稱換不動(dòng)縣教育局統(tǒng)一招標(biāo)中標(biāo)的送餐公司”“送餐公司中標(biāo)時(shí)沒有食品資格證”等成為熱議話題。

  相關(guān)問題一度被條中指向采購項(xiàng)目招投標(biāo),各方關(guān)注的焦點(diǎn)放在招標(biāo)程序是否合法、招標(biāo)過程是否存在貓膩上,認(rèn)為真正的采購人(學(xué)校、學(xué)生)卻無權(quán)參加采購,無權(quán)對履約情況進(jìn)行監(jiān)督管理,采購人的主體責(zé)任無法落實(shí)，封丘縣教體局、公共資源交易中心、參與招標(biāo)的企業(yè)、代理公司、評標(biāo)專家等均應(yīng)列入調(diào)查對象范國,對招投標(biāo)的過程、投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)、招標(biāo)合同履約，以及是否存在違規(guī)選法行為等均應(yīng)進(jìn)行深層次調(diào)查。

  事件后續(xù)處理暫且不提。本文從政府采購管理角度,針對以上事件引出的采購人主體資格如何界定、采購項(xiàng)目誰說了算、采購人的采購權(quán)如何保障、采購人主體責(zé)任如何落實(shí)、怎樣避免采購合同股約驗(yàn)收流于形式、采購人主體是否真的發(fā)生錯(cuò)位等諸多疑問,探析采購人主體資格和責(zé)任等問題。

政府采購范圍和采購人主體

  界定政府采購范國的四要素

  根據(jù)《政府采購法》第二條的規(guī)定,政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由此,判斷采購項(xiàng)目是否納入政府采購范圍主要有四個(gè)因素,即采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn),以及采購標(biāo)的。

  玫府采購的采購人主體

  《政府采購法》第二條規(guī)定的“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”,是政府采購的采購人主體,按照我國《憲法》《公務(wù)員法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等規(guī)定,各級國家機(jī)關(guān)包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等各類機(jī)關(guān),事業(yè)單位包括黨委直屬和國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的各類事業(yè)單位。軍隊(duì)雖屬國家機(jī)關(guān),但軍事機(jī)關(guān)采購有其特殊性,因此《政府采購法》第八十六條規(guī)定,軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定。按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四條規(guī)定,各部門是指與本級政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他單位。由此,政府采購實(shí)踐中,采購人主體即“采購人”,一般泛指“各級預(yù)算單位”。另外,《政府采購法》第八十四條規(guī)定了使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的采購,按貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議中關(guān)于采購具體條件的規(guī)定執(zhí)行。

  政府采購的資金來源

  “財(cái)政性資金”是《政府采購法》界定的政府采購活動(dòng)中的資金來源,《政府采購法實(shí)施條例》第二條將“財(cái)政性資金”明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過“預(yù)算管理”來界定財(cái)政性資金。實(shí)踐中,采購項(xiàng)目使用混合資金的情況大量存在,有既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的采購項(xiàng)目,因此《政府采購法實(shí)施條例》第二條同時(shí)明確,以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金,視同財(cái)政性資金:采購人組織的采購項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的,使用財(cái)政性資金采購的部分,適用《政府采購法》及其實(shí)施條例:財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無法分割采購的,統(tǒng)一適用《政府采購法》及其實(shí)施條例。按照新《預(yù)算法》的規(guī)定,預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理。一般來說,在政府采購管理領(lǐng)域,只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動(dòng),不論資金性質(zhì)和來源,凡是“納入預(yù)算管理的資金”,都應(yīng)依法納入政府采購范圍。

  政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)

  《政府采購法》第二條規(guī)定,政府采購是指采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為,政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)依照政府采購法規(guī)定的權(quán)限制定。《政府采購法》第七條和第八條作出了具體規(guī)定，屬中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院確定并公布:屬地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目,其集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。

  政府采購的標(biāo)的

  《政府采購法》第二條所規(guī)定的政府采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物,是指各種形態(tài)和種類的物品,包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。工程,是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等,服務(wù),是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。《政府采購法實(shí)茲條例》第二條規(guī)定,服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

  采購人主體與采購行為執(zhí)行人角色依法可以分離

  在組織實(shí)施政府采購的實(shí)踐活動(dòng)中,財(cái)政部門、集中采購機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位等可以依法統(tǒng)一組織批量采購、定點(diǎn)采購、協(xié)議采購、框架協(xié)議采購等,供采購人直接使用。如《政府采購法實(shí)施條例》第三條明確,技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,采購人普遍使用的項(xiàng)目,列為集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目:采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求,可以統(tǒng)一采購的項(xiàng)目,列為部門集中采購項(xiàng)目。第二十四條規(guī)定,列入集中采購目錄的項(xiàng)目,適合實(shí)行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購。《政府采購法?第十七條規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng),應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。依法組織實(shí)施統(tǒng)一采購、批量集中采購的,能夠通過匯集采購人的技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、普適性的采購需求,進(jìn)行集中帶量采購,形成規(guī)模效應(yīng),具有價(jià)格優(yōu)勢,最大限度地節(jié)約財(cái)政資金和提高采購效率。

  政府采購項(xiàng)目的主體責(zé)任人始終是采購人

  采購人是政府采購活動(dòng)的最終責(zé)任人,對采購項(xiàng)目負(fù)主體責(zé)任。在政府采購實(shí)踐中,無論是采購人直接組織實(shí)施的采購活動(dòng),還是由財(cái)政部門、集中采購機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位等依法統(tǒng)一組織的批量采購、定點(diǎn)和協(xié)議采購、框架協(xié)議采購,采購人都是實(shí)際采購需求的提出人和采購標(biāo)的的最終實(shí)際使用者。

  采購人的主體責(zé)任由法定，依法為,依法不為。《政府采購法》第十四條規(guī)定,政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等,第十六條規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人,根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。第十九條規(guī)定,采購人可以委托集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu),在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。第二十條規(guī)定，采購人依法委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購事宜的,應(yīng)當(dāng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。第二十一條規(guī)定，供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備條件。采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求,規(guī)定供應(yīng)商的特定條件。第二十三條規(guī)定，采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況,并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對供應(yīng)商的特定要求,對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查，等等。

  在政府采購法律關(guān)系中,如上所述,各方當(dāng)事人都享有各自法定范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)。而其他各方當(dāng)事人的行為，實(shí)質(zhì)上都是圍繞采購人的需求來開展，委托代理等行為，并未轉(zhuǎn)移采購人的權(quán)利和責(zé)任，采購決定權(quán)和采購主體責(zé)任仍屬于采購人。

  采購人主體責(zé)任的法律制度規(guī)定從未缺失

  采購人的主體責(zé)任是政府采購法律法規(guī)賦予的。政府采購中的采購人主體，是依法使用財(cái)政性資金采購工程、貨物和服務(wù)的當(dāng)事人,是政府采購活動(dòng)中的主體，在政府采購活動(dòng)中居于主導(dǎo)地位，對采購活動(dòng)負(fù)總責(zé)，在采購需求制定、履約情況驗(yàn)收、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、政策的落實(shí)、采購信息公開五個(gè)方面負(fù)有主體責(zé)任。

  根據(jù)《政府采購法》及其實(shí)施條例等規(guī)定,采購人在政府采購活動(dòng)中具體承擔(dān)的法定主體責(zé)任包括:制定內(nèi)部控制管理制度,做好內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理,明確內(nèi)部工作機(jī)制和工作規(guī)程,建立有利于實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)的采購保障機(jī)制:根據(jù)采購需求、集中采購目錄等科學(xué)合理地編制年度采購預(yù)算、合理選擇采購方式,制定采購實(shí)施計(jì)劃,按照采購實(shí)施計(jì)劃組織采購活動(dòng),自覺落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持創(chuàng)新、支持中小企業(yè)等政策功能:嚴(yán)格落實(shí)政府采購信息在指定媒體進(jìn)行公開:及時(shí)簽訂政府采購合同,按照政府采購合同對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收:妥善保管政府采購文件并將資料及時(shí)歸檔,等等。

  采購人主體責(zé)任等各方責(zé)任的落實(shí)需強(qiáng)化

  早在2012年5月10日,教育部辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于近期學(xué)校食物中毒事件的通報(bào)》（教體藝廳（2012]2號),除了通報(bào)之外，還重申了校外供餐的采購、加工、供應(yīng)、炙存等有關(guān)要求。2021年8月6日,教育部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校食堂衛(wèi)生安全與營養(yǎng)健康管理工作的通知》(教體藝廳函〔2021]38號),明確了各級各類學(xué)校規(guī)范食堂建設(shè)，要求加強(qiáng)食堂管理,落實(shí)學(xué)校食品安全校長（園長)負(fù)責(zé)制,發(fā)揮膳食委員會(huì)、師生和家長監(jiān)督作用,嚴(yán)格校外供餐管理,在封丘縣2021年11月23日發(fā)生食源性疾病事件后,新鄉(xiāng)市教育局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)冬季學(xué)校食品安全工作的緊急通知》,對強(qiáng)化學(xué)校食堂監(jiān)管、加強(qiáng)校外供餐管理等問題提出明確要求。同年11月29日,河南省教育廳、河南省市場監(jiān)督管理局也聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)校外供餐單位食品安全監(jiān)督管理的緊急通知》,要求河南各地教育、市場監(jiān)管部門抓緊組織對校外供餐單位進(jìn)行全面排查整治,報(bào)送校外供餐情況、校外供餐單位食品安全排查整治情況。2022年5月25日,教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校校外供餐管理工作的通知》(教體藝廳函〔2022]27號）,明確縣級教育行政部門是本行政區(qū)域?qū)W校校外供餐管理工作的主管部門,負(fù)責(zé)組織學(xué)校校外供餐單位公開招標(biāo),指導(dǎo)監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校校外供餐管理工作,會(huì)同市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門建立健全學(xué)校校外供餐管理制度,配合市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門開展對學(xué)校校外供餐單位的監(jiān)督檢查和學(xué)校食品安全事故應(yīng)對工作。同時(shí)明確相關(guān)招標(biāo)程序,要求縣級教育行政部門遵循公開、公平、公正原則,嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序統(tǒng)一組織招標(biāo),選定中標(biāo)校外供餐單位，邀請學(xué)校校外供餐管理人員代表和家長代表對招標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督，委托公證機(jī)構(gòu)對招標(biāo)過程進(jìn)行公證,向社會(huì)公布中標(biāo)的校外供餐單位名單。學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織本校校外供餐管理人員和家長代表,從縣級教育行政部門公開招標(biāo)選定的校外供餐單位名單中,投票選定本校的校外供餐單位,并對校外供餐單位進(jìn)行實(shí)地考察。

  未成年人的安全、健康等問題向來都是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)問題。正如本文開篇所引述的事件,將公眾視線再次拉回校園食品安全問題上。雖然相關(guān)職能部門和監(jiān)管部門高度重視,但校園食品衛(wèi)生安全問題仍頻頻發(fā)生。究其原因,既有相關(guān)人員法律意識淡薄,也有采購渠道混亂,還有從業(yè)人員安全防范措施不到位,以及教育、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等機(jī)構(gòu)監(jiān)督仍有漏洞,而非純粹政府采購的招投標(biāo)制度和程序之過。其中,最關(guān)鍵的一環(huán)恰恰是采購人主體責(zé)任落實(shí)不到位。這也是我們探討采購人主體資格、主體責(zé)任等話題的積極意義所在。