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采購人主體責任要點分析
廈門市財政局條法處 林日清
招標采購是采購人執行財政預算的重要方式。采購人是政府采購活動的發起人,采購人在政府采購活動中主體責任的履職情況直接關系到項目采購的成敗和效果。強化采購人主體責任,規范采購人行為,加強采購人對政府采購活動內部控制管理,對于推進依法采購、促進廉政建設,提升采購效果,都具有重要意義。
采購人履行主體責任,重點應做好如下十個方面的工作。
一是加強采購內控管理。政府采購應實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗,強化內部流程控制。采購人應當兼顧牽制與效率,建立本單位政府采購管理內部控制制度。
1.建立不相容崗位分離制度,將政府采購需求制定與內部審批、采購文件準備與復核、合同簽訂、驗收與保管等不相容崗位相互分離。如因人員編制不足無法實現不相容崗位分離,可采取提高透明度、加強監督檢查等方法來替代。
2.建立預算編制、政府采購和資產管理之間的溝通機制,嚴格按照預算批復資金及單位資產配置要求，執行預算項目政府采購。
3.加強政府采購歸口管理,建立政府采購、資產管理、財會、使用部門、內部審計、紀檢監察相互協調、相互制約的機制。
二是依法選擇采購方式。為實現采購目標,根據項目的性質和特點,依法選擇包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源、框架協議等采購方式。公開招標數額標準以上需要采用其他采購方式的,采購人應當在采購活動開始前獲得市級以上財政部門批準。
三是規范編制采購需求。采購人通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查,了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息,涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購,以及其他相關情況。面向市場主體開展采購需求調查時,選擇的調查對象一般不少于3個,且須具有代表性。采購人應加強對采購需求的研究,采購需求應體現需求標準的完整性、準確性和合規性。
對采購需求重點審查的內容包括:經辦人員是否按要求展行了市場調研和價格調查的工作:需求參數是否接近市場公允參數,是否存在不合法不合理的“排他性”條款:政府向社會公眾提供的公共服務項目,是否按《政府采購法實施條例》第十五條規定,向社會公眾征求了意見:除采購需求指標描述無法窮盡需求要求和需要靠人為感官才能確認是否滿足需求要求等特殊情況外,不應要求提供樣品,如因特殊情況需提供樣品的,應對必要性、合理性進行審查。
四是擇優選擇代理機構。采購代理機構的選擇是采購活動的關鍵環節。根據《政府采購法》第十八條,集中采購項目應由集中采購機構組織采購,部門集中采購項目由本部門指定的部門集中采購機構組織采購。除集中采購和部門集中采購以外,采購人選擇項目采購代理機構,應注意從項目的需求和特點出發,確保所選代理機構的合規性及專業性。
按照《民法典》第一編第七章“代理”的有關規定,厘清采購人與代理機構的民事代理關系。委托代理授權采用書面形式,應載明代理事項、權限和期限。確認采購文件、推薦供應商、確認中標（成交)供應商等采購人的法定職責不得委托采購代理機構行使。采購人委托采購代理機構的,不得把采購過程監督職責委托采購代理機構或其他非本單位人員行使。采購人不因委托代理而免除自身作為采購人的行政和民事責任。
五是嚴密組織采購工作。采購人應當提高采購效率和質量,簡化采購程序、環節,壓縮內部辦事時限。執行回避制度,遵守采購人參加評審活動紀律要求。需要注意的是,按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）,在招標方式(包括公開招標和邀請招標）中,資格預審和資格審查的職責歸屬于采購人、采購代理機構。
采購人委派代表參加評標委員會(評審小組)的,應當出具投權函。采購人代表不得擔任評標委員會（評審小組)組長,不得干預或者影響正常評審工作,不得明示或暗示其傾向性、引導性意見,不得向外界泄露評市情況。在確定參與評審后直至評審結束前,采購人代表不得私自接觸投標人。采購人代表不得在評審過程中擅離職守、影響評審程序正常進行,不得記錄、復制或者帶走任何評審資料,并不得領取評審勞務報酬。
采購人應當督促采購代理機構依照法定方式、程序組織開展采購活動。采購人發現采購代理機構有違法行為的,應當要求其改正。采購代理機構拒不改正的,采購人應當向同級財政部門報告。采購人如有委托代建單位的,應明確代建單位在政府采購活動中的工作職責和權利。
采購人應當自收到評標（評審）報告之日起5個工作日內,在評標（評審）報告確定的中標（成交）候選人名單中按規定確定中標(成交)供應商。采購人不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。
六是依法處理質疑投訴。采購人不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函,應當在收到質疑函后7個工作日內作出答復,并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商。
采購人應當對供應商提出的質疑事項逐項認真核查，履行必要的查證職責:答復內容應當實質回應、明確事實依據和法律依據,不得回避質疑事項而無實質回應。
通采購人應當在收到財政部門發出的政府采購投訴答復通知書及投訴書副本之日起5個工作日內,以書面形式向財政部門如實作出說明,并提交相關證據、依據和其他有關材料。
七是簽訂合同臣約驗收。中標、成交通知書發出后,除法定事由外,采購人不得拒絕與中標、成交供應商簽訂合同。采購人應當與中標、成交供應商在中標、成交通知書發出之日起三十日內,按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。
采購人不得向中標、成交供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件。采購人與中標、成交供應商所簽訂的合同不得對采購文件確定的事項和中標、成交供應商的投標響應文件作實質性修改。
采購人不得強迫中標、成交供應商分包履行政府采購合同。政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。
采購人應當在符合合同約定驗收條件后組織履約驗收，不得在采購文件和采購合同約定以外附加不合理的驗收條件。采購人應當在合同履約完畢后向供應商退清履約保證金。
對于滿足合同約定支付條件的,采購人應當將資金支付到合同約定的供應商賬戶,不得以機構變動、人員更替、政策調整等為由延遲付款,不得附加未經約定的其他條件。
八是公開公告采購信息。包括采購意向公開,采購信息公告,采購結果公告,采購合同公告。
采購意向公開。主要依據為財政部《關于開展政府采購意向公開工作的通知》(財庫〔2020]10號）,方便供應商提前了解政府采購信息。一是明確公開內容,包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間。二是采購意向公開的時間要求,即采購人在政府采購預算批復后60日內集中公開本年度采購意向,原則上不得晚于采購公告發布前30日。
采購信息公告。采購人或者其委托的采購代理機構應當在中國政府采購網和省級政府采購官方網站依法發布招標公告、資格預審公告、競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價公告。招標公告、資格預審公告的公告期限不得少于5個工作日。競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價公告的公告期限不得少于3個工作日,單一來源采購的,在省級政府采購官網公示期不得少于5個工作日。
采購結果公告。采購人應當自中標、成交供應商確定之日起2個工作日內，在中國政府采購網、省級政府采購官網公告中標、成交結果。中標、成交結果公告應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地址、聯系方式，項目名稱和項目編號,中標或者成交供應商名稱、地址和中標或者成交金額,主要中標或成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求、中標或者成交公告期限及評審專家名單、代理收費情況等信息。
采購合同公告。采購人應當自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內,將政府采購合同在中國政府采購網、省級政府采購官網公告,但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外,采購合同要素應當完整填寫，并寫明具體簽訂日期。
九是多個主體“統招分簽”。實操中,部門集中采購或同系統不同預算層級的多個采購人主體聯合采購時,存在“統招分簽”的做法。這種做法,或為匯總集中采購以量壓價,或為解決預算歸屆不同與項目配套匹配性的矛盾,或為解決下級單位采購人員和專業度不足。此種情形下,單個采購項目,存在著多個采購法人主體。因系統設置或操作便利原因,往往在對外信息發布程序中只體現主要采購主體,實際上其他采購主體把采購權授權委托給主要(名義)采購主體。此時,主要（名義）采購主體需要匯總多個采購法人主體的采購需求,代為對外履行采購人職責。在簽訂合同和履約影收階段，又需要多個采購法人主體實際介入并履行采購人的職責，此種情形需要事先在招標采購文件中明確。
十是PPP項目采購人履職的特殊規定。按照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》,采購人即“項目實施機構”。項目實誡機構除履行一般意義上的采購人職責以外,基于PPP的特點和要求,還有一些特殊職責,包括組織資格預審、組織現場考察或召開采購前答疑會、成立采購結果確認談判工作組、簽署確認談判備忘錄、與專門項目公司重新簽署PPP項目合同或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。
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