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新發展理念視角下對評標專家制度的反思與重構
沭陽縣公共資源交易中心 許遠
一、引言
現有的法律規范賦予評標委員會獨立自主進行評標的權力,不受任何單位或者個人的干預。可以說,評標專家對中標結果具有決定作用。一些別有用心的投標人將評標專家列為重點圍獵與公關對象,這使得評標專家腐敗在招標投標領域腐敗中所占比例一直居高不下。如何解決招標投標專家評標領域暴露出來的粗放式管理難題,值得探討。
二、評標專家制度現狀及暴露出的問題
1.業務能力參差不齊
《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》(國計委令第29號，以下簡稱《暫行辦法》)規定,評標專家必須從事相關專業領域工作滿八年并具有高級職稱或同等專業水平,且熟悉招標投標法律法規。實踐中一些專家雖然取得了行業資格證書,但是長期脫離工作實際,缺乏專業素養。有的專家雖然長期處于同一崗位,但思想抱殘守缺,不能及時更新自己的知識與技能儲備,對評標項目的理解仍然停留在陳舊的觀念中,甚至以行業權威自居,排斥他人意見。一些專家平時缺乏學習先進技能的習慣,對電子化評標系統不熟悉,異地評標不會操作,不能滿足新時期評標工作的需求。雖然評標專家庫中按照分類標準對專家進行了分類,但具體到某一評標項目中,有些專家由于項目與自己的研究方向差異大,觸類旁通能力差,難以給出專業性意見。
⒉權力與義務不匹配
評標委員會,作為隨項目成立而產生,隨項目結束而解散的臨時性機構,對評標結果具有不受任何單位或者個人千預的事實上的決定權,但是一旦出了問題,評標委員會既不是自然人,也不是法人,不用承擔任何民事或刑事責任,評標專家的權力和義務不對等。而作為被委托人的招標方,不僅要對招標項目的驗收、質量、安全等后期監管負終生責任,還要承擔巨大的廉政風險和奧論壓力。例如2021年轟動全國的河南封丘縣問題營養餐事件,校方和主管單位被推上了風口浪尖,也刺痛著全社會家長的敏感神經,但很少有人對評標專家在評標過程中是否依法依規審查供應企業資質、信用報告等相關信息提出質疑。
3.任性、隨意評標現象層出不窮
《暫行辦法》明確要求評標專家在評標活動中要“認真、公正、誠實、廉潔”地履行職責,對有利益關系的項目主動提出回避,要遵守評標工作紀律。規定很清楚,但在實際操作中有些評標專家的表現卻令人失望。一是不服從評標場地的指揮調度,遲到早退、隨意走動、不按規定上交或靜默通信設備等現象時有發生,甚至在公共場所大聲喧嘩,給政府公共形象抹黑;二是評標時對待工作不夠細致耐心,不認真閱讀招標文件,對實質性條款等關鍵信息大而化之,投標文件較多時,走馬觀花,敷衍了事，使評標工作流于形式;三是評審獨立性較差,個別專家在評標時以權威自居,脫離評分標準而發表誤導性意見,或者受其他評標專家影響,形成非自我評審意見，整個評標過程評審記錄上一個字也沒有或簡單寫幾個字的專家也不在少數。
4.追逐自身經濟利益,浪費公共資源
招標投標的目的是為了充分發揮競爭機制的作用,使市場主體在平等條件下公平競爭,優勝劣汰,從而實現資源的優化配置。但評標專家一旦確認參與評標,就不能隨意將其替換,這就導致許多評標專家都將評標作為撈取個人經濟利益的重要手段。《暫行辦法》明確規定,評標專家應具備承擔評標工作的身體健康條件,但不少評標專家在收到重大項目評標通知時,明知自己心有余而力不足,仍然堅持要參與評標,影響評標效率。
現行的評標專家報酬制度通常以整個評標持續時間長短為主要考最因素,這導致許多評標專家往往以拖長評標時間來獲取最大利益,造成招標人評審費用支出增加,也浪費公共評標資源。如一些并不復雜的評標項目,有些評標專家抓住細枝末節不放,爭論不休;有些評標專家以年紀大、身體不好為由,故意放慢評標節奏,影響整個評標進度;有些評標專家在自身出現多次計算或統計錯誤造成復評時,仍然索要復審費用;面對評標人數只有三家、評審時間較短的項目時,有些評標專家就檢查投標文件的瑕疵,發現瑕疵時也不對照招標文件的無效條款判定投標無效,致使項目流標,或抓住小瑕疵不放,以“罷評”裹挾招標人,試圖獲取更大的經濟報酬。
三、專家評標制度發展趨勢
1.遠程異地評標
遠程異地評標是公共資源交易電子化的“最后一公里”,通過遠程異地評標系統實現了評標專家資源共享,彌補了地區間發展不平衡、單一地區專家庫不完善等問題,也減少了人員跨區域流動帶來的疫情防控風險。不同地點的評標專家通過遠程電子評標系統在線交流、在線打分,評標結果由系統自動生成,評標專家通過CA數字證書中的電子簽名共同進行結果確認,整個交易過程精確、高效、協同、可湖源,有利于提升招標投標評審活動效率,帶動地方經濟高質量發展。
2.基于廣泛共識的標準化評標規范
評標活動是主觀性很強的活動,但依舊可以依據不同類型項目分門別類進行標準化評價。許多招標項目完全是同一類型、同一產品、同一服務的重復招標,完全可以借鑒相同或相假項目的評標經驗,制定針對同類招標項目的評標標準規范,改變以往在評標活動中重復討論而無法形成行業經驗的困境。
3.智能化評標新模式
在評標工作中,評標專家往往需要針對同一評審點做重復評審,無形中增加了評標專家的工作量。探索研發“輔助評標”“智能評標”系統,就是將這一部分重復性工作轉移給計算機,減少人為干預,提升評標準確率和公正性。系統通過不斷完善招標投標范本大數據與自我學習機制,自動比對招標文件要求和投標文件響應信息,作出智能分析與判斷,降低評標專家客觀部分的評審強度,充分發揮評標專家的“專家”屬性,使其能夠將主要精力集中在系統無法準確識別的重點、疑難問題上來。未來,基于大數據與人工智能的輔助評標與智能化評標系統,在減少人員參與、提升評標公正性方面擁有廣闊的前景。
四、專家評標制度重構方案思路
1.實行評標專家淘汰機制,實現專家庫動態管理
評標專家庫是依據社會和經濟發展需要組建的人才數據庫,入選專家庫并不意味著可以一勞永逸。各地在組建評標專家庫時,應充分發揚不拘一格的精神,通過網絡、電視、報紙等媒體廣泛宣傳,把社會各界優秀人才納入其中,對照國家發展改革委下發的評標專家分類標準,科學設置細化專業,體現不同研究方向,滿足實際需求。在吸納新專家入庫時應兼顧資質能力與行業評價,對在庫專家實行動態管理,要求及時申報自身信息,及時淘汰有劣跡行為、超出年齡界限、知識更新緩慢、不能適應時代發展需求的專家,定期對在庫專家進行業務考察與能力評價,建立能進可退的競爭入庫機制。
2.明確評標專家參加培訓與學習的義務
評審專家業務知識欠缺、評標流程不規范、責任意識缺少等問題,一定程度上會影響招標投標活動的嚴肅性和公正性,更有甚者會影響政府公信力。熟悉招標投標法律法規是評標專家的基本素質,隨著經濟發展理念的轉變,經濟結構轉型勢在必行,原有的法律法規體系會隨之產生新的變化,參加業務知識學習和技能培訓是評標專家的義務，也是適應新經濟發展的必然要求。
各地在進行專家業務培訓和學習時,應徹底摒棄“形式主義”思維,在授課時講求真才實學,嚴格培訓與學習期間管理制度,將參與培訓與學習納入動態評價指標,嚴格考試與評價制度,對無正當理由拒不參加業務培訓與學習的專家計入“誠信行為檔案”,在隨機抽取評標專家時降低優先級。
3.研究制定以實際工作量為基準的評標專家報酬發放制度
傳統的以持續時間為基準的評標專家報酬發放制度滋生了評標專家追求長時間且低效率的評標風氣,與新發展理念下高質量發展模式背道而馳,也與政府部門“過緊日子”的執政理念格格不入。評標工作量的大小主要取決于市場參與投標的熱情程度(反映在投標文件的數量上)以及項目的技術復雜程度,在資源共享的經濟發展模式中,相同或相似招標項目的評標工作最在大范圍內具有規律性,探索制定以工作量為基準的評標專家報酬發放制度,在現實中具有可行性。在保證質量的前提下,完或額定工作量的時間越少,在一定程度上意味著項目的評標效率越高,有利于扭轉當前評標領域專家過分追求自身經濟利益,不顧經濟發展大局的歪風邪氣。
4.實行“評定分離”改革,倒逼企業提高履約能力與信用
格式化的招標文本以及無法最化的評審標準催生了“評定分離”模式,國家發展改革委和住建部早在2019年12月就先后提出“探索推進評定分離方法”,各地在“評定分離”改革先行先試中初顯成效，市場秩序持續向好。這主要得益于“評定分離”隔絕了許多前來湊數碰運氣的競標單位,阻斷了圍標串標利益鏈,倒逼企業誠信經營,提高履約能力。通過科學的定標程序,招標人傾向于選擇綜合實力強且(或)價格低底的候選人,這與充分競爭、優勝劣汰、擇優錄取的經濟進化論觀點和循環經濟原則相符合，也較少引起爭議和矛盾。以廣東省江門市江海區為例,2020年開展房建市政工程招標投標“評定分離”改革試點,經過一年多的實踐,江海區實行“評定分離”前施工項目投標人平均150個,實行“評定分離”的施工項目投標人平均20個,縮減879%6，低質量的投標文件數量大幅減少,中標單位信用評價等級普遍較高,多為B級以上,不僅在招標過程中未出現圍標串標等違法行為,且開工后也未出現轉包、分包、拖欠工人工資等不當行為,“評定分離”招標項目中標價格下浮10%左右(同期非“評定分離”施工項目下浮5%左右),大大節約了項目建設成本。
5.落實招標人主體責任,評標專家回歸咨詢建議本位
評標專家制度設計的初衷是希望借助評審專家技術水平高、法治意識高、道德素質高的獨特優勢以及無利益第三方的獨立地位,為招標采購活動審查把關。但事實上,目前實行的完全由第三方專家決定采購結果的制度存在很多弊端,并未完全達到當初的設計目標,而且時常發生一人否定多人意見的情況。評標專家不是招標項目的直接使用者和受益者,難以對影響實際使用效果的便利性、安全性、經濟性有切身感受,將決定中標人的權力全權授予評標專家而忽視招標人的感受確有不妥。2021年河南封丘縣問題營養餐事件就是一起典型的未落實“食品安全校長(園長)負責制”的事件。作為招標活動組織方、參與方、驗收方的招標人,對項目成交的結果往往有潛移默化的影響力,且這種“幕后式”的影響力貫穿招標投標活動始終。事實上,招標人主體責任的法律規定從未缺失,招標人的資格問題在理論層面并無爭議,但在實踐層面,招標人的去中心化問題依然突出,表現為上級部門越權、代理機構權力讓渡不作為、內部管理執行不透明、利益相關方監管缺乏等,這也是改革的重點。落實招標人主體責任,就是讓評標專家回歸專業咨詢建議本位,讓評標專家對招標活動的公平競爭性、合理性進行審查,推薦中標候選人,弱化中標排序,吸收利益相關方的意見,讓評標專家從“代購”變為“導購”，讓中標人對招標結果負直接與主要責任,把上述“幕后”影響力推到“臺前”,曝光于透明公開的監督之下,從根源上杜絕招標投標項目腐敗屢禁不止、一旦出現問題各方推諉塞責的亂象。
五、結語
完善評標專家制度,不可能一邀而就,需要社會各界與各方主體共同發力,對新發展理念下評標專家制度提出新的要求。各方在完善評標專家制度過程中,要充分認識到評標活動的本質是市場經濟活動,用好市場經濟的指揮棒,調節好經濟生產關系,優化配置市場資源,將評標專家制度融入本地經濟發展大局中,為經濟轉型升級注入新的活力。
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