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“視為串通投標(biāo)”的立法、案例及治理

北京市道可特律師事務(wù)所 蔡錕

  串通投標(biāo)，又被稱為“圍標(biāo)”“串標(biāo)”，是政府采購(gòu)及招

  標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中一種比較典型的違法行為，亦因其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度的破壞，以及對(duì)公共利益尤其是其他投標(biāo)人合法權(quán)益的侵害，還是諸多類招標(biāo)投標(biāo)違法行為中唯一一個(gè)被我國(guó)《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)確定為犯罪的違法行為。

  串通投標(biāo)行為的法律責(zé)任

  關(guān)于串通投標(biāo)行為的禁止，我國(guó)《中華人民共和因招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)均有相應(yīng)的規(guī)定。

  《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十二條規(guī)定，投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益:投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。《政府采購(gòu)法》第二十五條第一款規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得相互串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。而串通投標(biāo)行為本身，則面臨著刑事、行政及民事三重的法律責(zé)任:

  刑事方面，(刑法》第二百二十三條規(guī)定了“串通投標(biāo)罪”，即投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

  行政方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條及《政府采購(gòu)法》第七十一條、第七十七條對(duì)串通投標(biāo)行為設(shè)定了罰款(含對(duì)直接責(zé)任人員的雙罰)、沒收違法所得、取消一定年限內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)之項(xiàng)目的投標(biāo)資格或在一定年限內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等多種行政處罰措施。

  民事方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條及《政府采購(gòu)法》第七十九條規(guī)定，實(shí)施包括串通投標(biāo)在內(nèi)的違法行為，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

  視為串通投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定

  雖然無(wú)論是(《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》對(duì)申通投標(biāo)行為都明令禁止，但在實(shí)踐中，參與實(shí)施串通投標(biāo)的主體尤其是不同投標(biāo)人之間并不會(huì)對(duì)此主動(dòng)承認(rèn)。

  因此，申通投標(biāo)行為客觀上存在著隱蔽性強(qiáng)、認(rèn)定難以及查處難的問(wèn)題。

  為有效打擊串通投標(biāo)行為，我國(guó)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》)第四十條及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定辦法》(財(cái)政部令第87號(hào)) 第三十七條都采用了“視為”的立法技術(shù)，也就是說(shuō)，對(duì)于投標(biāo)人之間存在某種客觀外在表現(xiàn)形式的行為，招投標(biāo)有關(guān)行政監(jiān)督部門及政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門可以推定投標(biāo)人之間存在串通投標(biāo)行為。

  前述規(guī)定的“視為串通投標(biāo)的情形主要包括以下6種:

  1.不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制:

  2.不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜:

  3.不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員為同一人:

  4.不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異:

  5.不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝:

  6.不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。

  視為串通投標(biāo)司法案例的情形分析

  為了解司法實(shí)踐中”視為串通投標(biāo)“的行為類型，筆者通過(guò)”威科先行.法律信息庫(kù)“，以裁判文書中涉及適用”2019年修訂的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條“為條件進(jìn)行檢索，共找到對(duì)”視為串通投標(biāo)“行為作出實(shí)體判斷的裁判文書33件。

  首先，認(rèn)定屬于”不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制“的案件共11件，具體表現(xiàn)形式包括:不同投標(biāo)人軟件加密鎖號(hào)一致，如(2020)遼05行終140號(hào)沈陽(yáng)聚能電力工程有限公司訴桓仁滿族自治縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案;不同投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中遞交投標(biāo)文件的IP地址、MAC地址、CPU碼和硬盤序列號(hào)等硬件信息相同，如(2020)閩0403行初86號(hào)福建某建設(shè)發(fā)展有限公司訴沙縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案:不同投標(biāo)人的商務(wù)標(biāo)資料制作出自同一份U盤文件，如(2020)皖0827行初35號(hào)安徽某建筑安裝有限公司訴潛山市公共資源交易監(jiān)督管理局及潛山市人民政府一案。

  其次，認(rèn)定屬于”不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者 投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異“的案件共14件，具體表現(xiàn)形式包括:報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，如(2020)浙05行終24號(hào)湖州恒益白蟻防治有限公司訴湖州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，5家投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)基準(zhǔn)價(jià)下浮率呈規(guī)律性報(bào)價(jià)(4.2%、4.3%、4.4%、4.5%、4.6%):(2018)皖0181行初92號(hào)安徽鑄建建筑工程有限公司訴巢湖市公共資源交易監(jiān)督管理局及巢湖市人民政府一案中，7家投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)按控制價(jià)0.2%的降幅呈規(guī)律性遞減。投標(biāo)文件部分內(nèi)容異常一致，如(2019)粵7101行初1517號(hào)核工業(yè)贛州工程勘察院訴廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，兩投標(biāo)聯(lián)合體的項(xiàng)目技術(shù)投標(biāo)文件”勘察方案“封面落款單位名稱均為”廣東省工程勘察院“，且”勘察方案“中”擬投入本工程的主要人員表異常一致:(2019)渝01行終145號(hào)重慶凌源建設(shè)集團(tuán)有限公司訴重慶市長(zhǎng)壽區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)一案中，6家投標(biāo)人的投標(biāo)總價(jià)相對(duì)招標(biāo)限價(jià)下浮比例存在規(guī)律性差異、投標(biāo)文件綜合單價(jià)分析表(定額套用、定額工程量及取費(fèi)費(fèi)率)異常一致。

  再次，認(rèn)定屬于“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝”的案件1件。在(2019)魯0I行終1009號(hào)普利置業(yè)集團(tuán)股份有限公司訴濟(jì)南市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，投標(biāo)人電子評(píng)標(biāo)光盤中唱票單投標(biāo)人名稱為另一投標(biāo)人，且兩家投標(biāo)人商務(wù)標(biāo)完全一致，投標(biāo)文件電子文檔的摘要信息中文件夾路徑均顯示為同一投標(biāo)人文件夾下，投標(biāo)文件電子文檔的創(chuàng)建日期、所有者和計(jì)算機(jī)名異常一致。

此外，還有4件案件，被認(rèn)定為同時(shí)出現(xiàn)了“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”“不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜”“不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出”3種情形。

  根據(jù)上述歸納可見，在“視為串通投標(biāo)”的行為中，“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”兩種情形最為常見。而前者的被發(fā)現(xiàn)，尤其與招投標(biāo)電子化的不斷推進(jìn)及技術(shù)手段的進(jìn)步密切相關(guān)。

  視為串通投標(biāo)的行為應(yīng)可以通過(guò)反證予以推翻

  關(guān)于“視為串通投標(biāo)”中“視為”的法律效力，在理論與實(shí)踐中都存在一些爭(zhēng)議。

  以《招標(biāo)投標(biāo)法》為例，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定中的“屬于”，和第四十條規(guī)定中的“視為”，在法律效果上是完全等同的。也就是說(shuō)，該觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)出現(xiàn)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定的情形時(shí)，招投標(biāo)有關(guān)行政監(jiān)督部門是可以徑行認(rèn)定串通投標(biāo)行為成立的。在部分司法案例中，法院也持有該種觀點(diǎn)。如前述(2020)皖0827行初35號(hào)安徽某建筑安裝有限公司訴潛山市公共資源交易監(jiān)督管理局及潛山市人民政府一案中，法院認(rèn)為，根據(jù)“視為”這一立法技術(shù)，對(duì)于有某種客觀外在表現(xiàn)形式的行為，行政監(jiān)督部門是可以直接認(rèn)定投標(biāo)人之間存在串通行為的。這一表述，在一定程度上體現(xiàn)了將“視為”等同于“屬于”的傾向。除法院外，亦有不少招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門也是秉持這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法的。

  筆者認(rèn)為，“屬于”和“視為”完全等同的觀點(diǎn)，是值得商榷的。“視為”的規(guī)定，系由行為外在表現(xiàn)來(lái)確定行為的性質(zhì)，因此帶有明顯的推定含義。特別是在當(dāng)前招投標(biāo)電子化的實(shí)踐中，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條的“視為”前往往還有“視為”，亦即出現(xiàn)了多重視為。比如，在前述(2020)閩0403行初86號(hào)福建某建設(shè)發(fā)展有限公司訴沙縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，各投標(biāo)人之間的客觀表現(xiàn)是“投標(biāo)文件的IP地址、MAC地址、CPU碼和硬盤序列號(hào)等硬件信息相同”。在認(rèn)定這些投標(biāo)人構(gòu)成串通投標(biāo)時(shí)，實(shí)際上是先將“投標(biāo)文件的IP地址、MAC地址、CPU碼和硬盤序列號(hào)等硬件信息相同”視為了“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”，又進(jìn)一步將“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”視為串通投標(biāo)，方完成了認(rèn)定上的邏輯閉環(huán)。因此，如果不對(duì)“視為串通投標(biāo)”采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。極有可能導(dǎo)致認(rèn)定上的混亂與擴(kuò)大化。

  筆者認(rèn)為，將“視為”與“屬于”予以混同的觀點(diǎn)產(chǎn)生的根本原因，在于我國(guó)原《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(指2017年版及以前，以下簡(jiǎn)稱原《行政處罰法》)中未能對(duì)“主觀過(guò)錯(cuò)是否屬于違法行為成立的構(gòu)成要件”問(wèn)題予以明確。從《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條第二款的內(nèi)容看，其規(guī)定之“屬于”串通投標(biāo)的情形，在行為構(gòu)成上均已經(jīng)包括了主觀過(guò)錯(cuò)的要素。比如，“投標(biāo)人之間協(xié)商報(bào)價(jià)”必然包括投標(biāo)人之間希望進(jìn)行協(xié)商的主觀意愿、“ 投標(biāo)人之間約定中標(biāo)人”必然包括投標(biāo)人之間希望進(jìn)行約定的主觀意愿，等等。但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定之“視為”串通投標(biāo)的情形，則與第三十九條第二款并不相同，從其表述的行為構(gòu)成上看，并不包括主觀過(guò)錯(cuò)的要素。比如，'不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同單位或者個(gè)人編制“僅是一種客觀事實(shí)的描述，而并未涉及任何投標(biāo)人主觀意愿的內(nèi)容。

  綜上可見，若認(rèn)為原《行政處罰法》規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件中不包括違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，則《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條和第四十條的適用并無(wú)差異，”視為“在法律效果上與”屬于“是一致的。但實(shí)際情況是，”無(wú)過(guò)錯(cuò)不應(yīng)罰“”過(guò)罰相當(dāng)“屬于行政處罰的基本原則，雖然原《行政處罰法》未有明確，但不能據(jù)此認(rèn)為認(rèn)定違法行為的成立不用考慮當(dāng)事人的主觀方面。對(duì)此，我國(guó)于2021年7月15日施行的新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱新《行政處罰法》)已經(jīng)彌補(bǔ)了這一立法上的缺憾。新《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定，”當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不子行政處罰“。可見，在行政處罰上采取的是近似于民事上的過(guò)錯(cuò)推定規(guī)則。即一方面，主觀過(guò)錯(cuò)屬于行政違法行為的構(gòu)成要件:另一方面，當(dāng)法律條文中對(duì)違法行為的構(gòu)成描述未涉及當(dāng)事人主觀方面時(shí)，只要該條文描述的行為成立，即可以推定當(dāng)事人主觀上存在過(guò)錯(cuò)，不過(guò)當(dāng)事人可以提出反證證明其不具有主觀過(guò)錯(cuò)進(jìn)而免除處罰。

  具體到對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中串通投標(biāo)行為的認(rèn)定及處罰上，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定之”視為“應(yīng)認(rèn)為系一種推定，即當(dāng)投標(biāo)人之行為符合該條之”視為“情形時(shí)，可以推定投標(biāo)人構(gòu)成申通投標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)充分考慮投標(biāo)人關(guān)于主觀方面的辯解及提交的反證證據(jù)是否合理及充分，而不能簡(jiǎn)單地徑行作出處罰。對(duì)此，亦有法院在司法案件中進(jìn)行了釋明，如(2020)浙05行終24號(hào)湖州恒益白蟻防治有限公司訴湖州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中，二審判決在”本院認(rèn)為“部分指出，”視為串通投標(biāo)的結(jié)論并非不可推翻，在投標(biāo)過(guò)程中評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以視情況給予投標(biāo)人澄清、說(shuō)明的機(jī)會(huì)，評(píng)標(biāo)結(jié)束后投標(biāo)人可以通過(guò)投訴尋求行政教濟(jì)，由行政監(jiān)督部門作出認(rèn)定“。

  從視為串通投標(biāo)探索對(duì)串通投標(biāo)行為的實(shí)質(zhì)治理

  正因?yàn)榇ㄍ稑?biāo)行為具有極大的危害性，所以對(duì)該行為的治理要求也一直較高。

  從立法層面看，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十二條、第五十條及第五十三條，不僅規(guī)定了禁止投標(biāo)人之間串通投標(biāo)，還禁止招標(biāo)人和投標(biāo)人之間，以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人、投標(biāo)人之間串通投標(biāo)。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條中的”視為串通投標(biāo)“，則主要約束發(fā)生在投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為。所謂”治標(biāo)更要治本“，想要實(shí)質(zhì)治理串通投標(biāo)行為，必須首先清晰串通投標(biāo)行為發(fā)生的真正原因和實(shí)施邏輯。顯而易見，從投標(biāo)人角度，獲得中標(biāo)資格是其參加招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的主要目的，必然也是發(fā)生串通投標(biāo)行為的真正原因。但在實(shí)施邏輯上，不同主體間的串通投標(biāo)行為則有著顯著差異。

  就投標(biāo)人與招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言，其串通投標(biāo)的邏輯很明確:招標(biāo)人提前與某一投標(biāo)人溝通，設(shè)置有利于該投標(biāo)人的資格條件;招標(biāo)人直接或間接向投標(biāo)人泄露標(biāo)底信息:招標(biāo)人授意投標(biāo)人修改投標(biāo)文件:等等。簡(jiǎn)言之，就是招標(biāo)人違法給予特定投標(biāo)人有別于其他投標(biāo)人的便利或優(yōu)勢(shì)。但是，投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)本身并不會(huì)直接否定未串通的其他投標(biāo)人的投標(biāo)資格，也不會(huì)導(dǎo)致對(duì)未串通的其他投標(biāo)人的評(píng)分降低，為何能實(shí)現(xiàn)保證某一投標(biāo)人中標(biāo)的目的呢？其實(shí)，投標(biāo)人之間發(fā)生串通投標(biāo)，在實(shí)踐中往往隱含了一個(gè)前提，即如果不實(shí)施串通投標(biāo)的話，該項(xiàng)目極有可能因?yàn)閰⑴c投標(biāo)的適格投標(biāo)人人數(shù)不足(不滿3家)而無(wú)法開標(biāo)。為了能讓項(xiàng)目順利開標(biāo)，某一投標(biāo)人需要去尋找其他投標(biāo)人一并參加，同時(shí)需要通過(guò)申通的方式，確保其他投標(biāo)人無(wú)法中標(biāo)，而只有該投標(biāo)人中標(biāo)。

  為什么可能存在適格投標(biāo)人人數(shù)不足的問(wèn)題？繼續(xù)延伸發(fā)掘的話，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)人與投標(biāo)人之間事先已達(dá)成一致，在招標(biāo)文件中設(shè)置了對(duì)該投標(biāo)人有利的資格條件或者評(píng)分項(xiàng)，導(dǎo)致符合資格要求的投標(biāo)人不足，或者潛在投標(biāo)人分析招標(biāo)文件后了解到該項(xiàng)目存在一定問(wèn)題而放棄參加投標(biāo)。由此可見，投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的問(wèn)題癥結(jié)，往往在于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)，而招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)，往往又表現(xiàn)為招標(biāo)文件中資格條件或者打分項(xiàng)設(shè)置的不公平、不公正。因此，筆者認(rèn)為，招標(biāo)文件編制時(shí)在充分考慮項(xiàng)目本身特殊需要的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步保證資格條件及打分項(xiàng)設(shè)置的合法性與合理性，尤其需要重點(diǎn)審查是否存在以不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在投標(biāo)人的情況，這是治理串通投標(biāo)的實(shí)質(zhì)所在。畢竟，如果一個(gè)招投標(biāo)項(xiàng)目本身能夠吸引足夠多的投標(biāo)人參加，確保競(jìng)爭(zhēng)充分且有效，那申通投標(biāo)，尤其是投標(biāo)人之間的”視為申通投標(biāo)“自然也就失去了意義。