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關于光伏EPC項目投標人資質的設定

發布時間：2025-02-18

江蘇省招標中心有限公司王芳、呂思奇

摘要：在目前國家鼓勵和支持光伏發電項目以及全國各地都在大量開發建設光伏發電項目的背景下，本文主要介紹了光伏EPC項目是否屬于依法必須進行招標的項目、采用招標時如何設定投標人資質，從而為光伏EPC項目招標活動更好地開展提供一定的參考和建議。

關鍵詞：光伏EPC；招標；投標人資質

一、引言

2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上表示我國將力爭于2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。同年12月12日，習近平總書記在氣候雄心峰會上進一步宣布到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。由此可見大力發展太陽能發電等新能源，推進雙碳目標的實現已成為我國重要的發展戰略。

在以上背景下，由于光伏發電（利用半導體材料的光伏效應，將光能轉化為電能）項目技術比較成熟、門檻相對不高，同時建設期較短，投資回收期不長，效益可觀，因此全國各地均在大量開發和建設光伏發電項目。在目前光伏發電項目的建設中，最常見的主要是EPC模式，即由投標人承擔光伏發電項目的設計、采購、施工等全部工作，這種模式也是我國推行的工程總承包模式最主要的一種。而關于此類項目（以下簡稱“光伏EPC項目”）是否屬于依法必須進行招標的項目、采用招標時如何設定投標人資質就成為了項目建設前首先需要考慮的問題。

二、光伏EPC項目是否屬于依法必須進行招標的項目

確定1個項目是否屬于依法必須進行招標的項目，按照相關法規，共需要從3個方面來判斷：首先要確定該項目是否為工程建設項目；其次要確定該項目是否屬于大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目或全部或者部分使用國有資金投資（或者國家融資）的項目或使用國際組織（或者外國政府）貸款、援助資金的項目；最后要確定該項目的單項合同估算價是否達到了招標限額。只有以上3個條件同時滿足，該項目才屬于依法必須進行招標的項目。

光伏EPC項目是工程建設項目。招標投標法實施條例對工程建設項目中的工程定義為：建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等。不論是小型的分布式光伏EPC項目還是大型的集中式光伏EPC項目，都屬于建筑物或構筑物的新建或改建，所以光伏EPC項目都屬于工程建設項目。

光伏EPC項目屬于大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目。國家發改委印發的《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》中明確了：不屬于《必須招標的工程項目規定》（簡稱“16號令”）第二條、第三條規定情形的大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎設施項目。而光伏發電項目屬于其中的新能源能源基礎設施項目。

大部分光伏EPC項目都達到了招標限額。EPC項目屬于工程總承包項目的一種，總承包中施工、貨物、服務等各部分的估算價中，只要有一項達到16號令第五條規定相應標準，即施工部分估算價達到400萬元以上，或者貨物部分達到200萬元以上，或者服務部分達到100萬元以上，則整個總承包發包應當招標。

因此對于施工、貨物、服務等各部分的估算價中至少有一項達到招標限額的光伏EPC項目，則此類項目屬于依法必須進行招標的項目，對于此類項目我們則需要進一步考慮如何設置投標人資質要求。

三、哪些資質的投標人可以承接光伏EPC項目

（一）光伏發電項目的設計及施工資質要求

對于光伏發電項目的設計，在國家建設部印發的《工程設計資質標準》附件3-4電力行業建設項目設計規模劃分表中并未對新能源（包括太陽能）工程設計規模進行區分，因此工程設計電力行業新能源發電專業乙級資質理論上可以承接大部分的光伏發電項目。但是《工程設計資質標準》還規定了工程設計專業/行業資質中的乙級只能承擔本專業/行業中型（變/送電工程對應220kV及以下）、小型（變/送電工程對應110kV及以下）工程項目的主體工程及其配套工程的設計業務，因此若光伏發電項目涉及到220kV以上升壓站設計的建議設置工程設計電力行業甲級及以上資質。

對于光伏發電項目的施工，由于其特殊性，只有總容量，并不存在明確定義上的單機容量，因此可承擔單機容量10萬kW以下發電工程的電力工程施工總承包三級資質一般可以承擔絕大多數的光伏發電項目。但考慮到部分光伏電站配套的升壓站的電壓等級可能在110kV以上，而三級資質只能承擔110kV以下送電線路和相同電壓等級變電站工程的施工，因此我們仍需根據項目的實際情況和需求選擇電力工程施工總承包二級資質（可承擔單機容量20萬kW以下發電工程、220kV以下送電線路和相同電壓等級變電站工程的施工）或電力工程施工總承包一級資質（可承擔各類發電工程、各種電壓等級送電線路和變電站工程的施工）。

（二）承接總承包項目的企業應具有什么資質

根據2016年《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》的規定，工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質，僅具有設計資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業務依法分包給具有相應施工資質的企業。僅具有施工資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的設計業務依法分包給具有相應設計資質的企業。

雖然之后在2019年《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》中有要求：工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體，但本辦法僅適用于對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動。而參照《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》第二條規定：本辦法所稱房屋建筑工程，是指各類房屋建筑及其附屬設施和與其配套的線路、管道、設備安裝工程及室內外裝修工程。市政基礎設施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃氣、熱力、園林、環衛、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設施及附屬設施的土建、管道、設備安裝工程，光伏發電項目并非屬于房屋建筑和市政基礎設施項目。

綜上所述，取得設計資質或施工資質的投標人，均可以從事資質證書許可范圍內相應的光伏EPC項目。

四、目前資質設置主要存在的問題及處理

目前在實踐中，光伏EPC項目投標人資質設定主要存在3個問題：

（一）設置了雙資質且接受聯合體參與，導致有3家（或以上）單位組成聯合體參與本項目，其中包括有1家施工單位、1家設計單位，但還有1家單位不具備施工或設計資質（或具備較低的施工或設計資質），只負責施工及設計之外的項目管理等工作。因為聯合體中有同類資質的投標人按照聯合體分工承擔相同工作的，應當按照資質等級較低的投標人確定聯合體的資質等級。但如果同類資質的投標人按照聯合體分工承擔不同工作的，則應當按照聯合體的分工分別以專業分工所對應投標人的專業資質等級確定聯合體的資質等級。因此這類投標人雖然滿足資質條件，但對招標人可能存在一定的管理風險。針對此類問題，招標人可以規定聯合體成員的數量以及具體分工來應對，如：聯合體成員數量不超過2人，且應分別負責本項目的施工及設計。

（二）設置了雙資質但不接受聯合體參與。此類設置可能可能導致一些有能力的企業因為不符合雙資質要求而無法參與投標，從而減少了競爭。在我省《江蘇省國有資金投資工程建設項目招標投標管理辦法》（簡稱“120號令”）中就有相關規定：對于本省行政區域內國有資金占控股或者主導地位的工程建設項目的招標人不得將下列帶有不合理限制或者排斥潛在投標人作為資格合格條件：資格條件要求2個以上資質但不允許聯合體投標的。因此，我們建議設置了雙資質的項目可以接受聯合體參與，同時招標人可以對聯合體成員數量及分工進行要求。

不過在目前鼓勵設計單位申請取得施工資質，施工單位申請取得設計資質的背景下，很多原來的施工或設計單位都具備了施工和設計雙重資質，而且由于很多光伏發電項目的資質要求并不高，所以由1家單位同時承擔光伏發電項目的設計及施工工作也可能是以后發展的趨勢。

（三）設置的資質等級高于項目的規模標準。比如項目規模可以由電力工程施工總承包三級資質單位去承接的項目，由于項目金額較大，招標人將資質要求設置為電力工程施工總層包二級資質。關于此類做法是否正確，法律上并無明確規定，實踐中不同人也存在不同的觀點：一種觀點認為，招標人提高資質等級要求會使得其與招標項目的具體特點和實際需要不相適應，不應允許；另一種觀點認為，在目前逐步取消三級資質的背景下，只要能夠保證提高資質等級后的投標人數量足夠，使得本項目具有競爭性，招標人有權要求更高的資質等級，以保證工程質量，同時也能減少招標成本。

而在在我省120號令中，關于類似的情形正好也有相關規定：對于本省行政區域內國有資金占控股或者主導地位的工程建設項目的招標人不得將下列帶有不合理限制或者排斥潛在投標人作為資格合格條件：提高資質等級、同時設置總承包資質和總承包資質范圍內的專業承包資質要求以及其他不按照資質管理規定設置資質要求的。因此對于光伏EPC項目，我們還是建議按照項目的規模去設置資格條件，同時招標人可以通過設定業績等資格條件或評分辦法等方式來實現擇優的目的。

五、結束語

對光伏EPC項目的招標過程中還有其他很多需要注意的地方，比如涉及到升壓站施工的光伏EPC項目還應當考慮投標人或其分包單位的承裝（修、試）電力設施許可證等級。總的來說招標人應當在招標過程中通過對項目規模及潛在投標人的調研做好投標人資質要求的設定，保證招標項目的競爭性，同時在履約過程中加強對投標人及其分包商的資格審查，做好風險防范，這樣才能確保光伏項目順利地實施，達到理想的效果并取得良好的效益。