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《關于規范中央企業采購管理工作的指導意見》的分析和思考
中化商務有限公司黨委書記、執行董事、總經理 毛適博
7月18日，國務院國資委、國家發展改革委聯合印發《關于規范中央企業采購管理工作的指導意見》（國資發改革規〔2024〕53號，以下簡稱《指導意見》），對規范中央企業采購行為、全面提升中央企業采購與供應鏈管理水平提出明確要求，作出重要指導。本文結合筆者從事采購管理工作實際，對《指導意見》的出臺背景、重要意義、總體要求、重點措施進行深入思考和探討，提出中央企業落實好《指導意見》的努力方向和建議舉措，以期為中央企業進一步規范采購管理工作提供參考和借鑒。
一、《指導意見》出臺背景及重要意義
《指導意見》是專門圍繞中央企業采購管理工作的重要指導性文件，基于新形勢對中央企業的新要求新挑戰，以及近年來央企采購領域的實際問題，為央企采購行為提供了一套明確規范的指導。相較于傳統由行業協會或央企自行制訂規則，這次文件由中央企業的直接監管部門和國家宏觀經濟管理部門聯合印發，效力層級更高，權威性更強。同時，對非招標采購方式、供應商管理、集中采購、采購數智化等近年來央企采購管理領域的重點問題和關鍵環節及眾多涉及面廣、專業性強的問題均作出針對性回應，反映出黨中央、國務院對國有企業采購有關工作的高度重視，以及國資委對提升中央企業采購與供應鏈管理水平的力度進一步加強，中央企業采購管理體系進一步健全完善。
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對健全推動經濟高質量發展體制機制作出了系統部署，特別強調了“健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度”。總體來看，今年《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號）、《招標投標領域公平競爭審查規則》（國家發展改革委等第16號令）、《電子采購交易規范非招標方式》（GB/T43711-2024）等一系列新規政策相繼出臺，《指導意見》的發布與之緊密銜接、一脈相承。
二、《指導意見》的總體要求
《指導意見》明確“四個堅持”的主要原則，即堅持依法合規、堅持公開公正、堅持競爭擇優、堅持協同高效。總體目標是全力打造依法合規、公開透明、集約高效的供應鏈，切實提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，建立健全中央企業采購管理體系，增強采購價值創造能力，全面推動中央企業采購管理規范化、精益化、協同化、智慧化發展。
一是把“依法合規”置于“四個堅持”的首位，作為對央企采購管理工作的底線性要求；二是規范化、精益化、協同化、智慧化的“四化”發展是當前央企采購管理工作的努力方向；三是更加突出強調“切實提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”；四是鼓勵通過公平競爭和協作共享，“激發市場競爭活力”。此外，在深化國資國企改革中，中央企業“一利五率”“五個價值”等新部署新要求都突出強化價值創造能力，本次文件也創新性提出“增強采購價值創造能力”。綜上，《指導意見》為當前和今后一個時期央企采購管理工作明確了重點方向。
三、關于《指導意見》重點措施的分析
《指導意見》結合中央企業實際，特別針對近年來巡視、審計中反映的突出問題，綜合考慮制度完善、數字化轉型、科技創新、社會責任等方面工作任務，從推動中央企業強化采購尋源和供應商管理、完善采購執行和評審機制、推動采購活動公開透明、提升采購數智化水平、加大集中采購力度、發揮采購對科技創新的支撐作用、鼓勵更好履行社會責任等7個方面提出具體要求。針對當前企業采購管理工作實際，需要重點關注以下五點。
1.明確四種非招標采購方式
《指導意見》是首次對非招標采購進行統一規范的部門規范性文件，明確規定招標之外的4種采購方式及相應適用條件，規定“對于不屬于依法必須進行招標的項目以及國家相關法律法規明確可以不進行招標的項目，除自愿采用招標方式外，應當選擇詢比采購、競價采購、談判采購、直接采購等四種采購方式之一。”這一明確指引為企業建立科學合理的采購制度提供了政策依據，有利于在中央企業層面率先統一標準和要求，實現規范管理。
其中，《指導意見》中“直接采購”取代傳統的“單一來源采購”表述，并對直接采購的適用條件進行了明確規定，特別指出“對于圍繞核心主業需集團內相關企業提供必要配套產品或服務的情形，如確需采用直接采購方式，應當由集團總部采取有效措施，加強集中管理，采購人分級履行決策程序后報上級企業備案。”《指導意見》有兩項重點突破：一是集團內部企業的配套產品或服務可以采取直接采購，有效解決部分央企內部“應協同盡協同”的采購合規困惑，但需明確流程，加強集中管理和備案程序；二是戰略物資可以直接采購，相應的，各中央企業需盡快明確戰略物資品目，必要情況下選擇直接采購方式。
2.強化供應商管理
《指導意見》對中央企業強化采購尋源和供應商管理提出進一步要求，重在提升科學性和可持續性。企業采購的基礎和核心是為生產經營提供保障，降低供應風險、保障安全供應，對供應商的選擇和管理應愈加重視長期效益。文件中明確要求深化與優質供應商長期穩定合作。
《指導意見》要求對供應商開展全生命周期評價，實施量化考核，綜合供應商考核結果及資質信用、管理水平、創新能力等進行分類管理，并強化央企間供應商信息和考核結果的公開共享，建立高風險供應商名單應用與共享機制，同時特別規定對其運用限制，避免對高風險名單的濫用造成實質性排斥潛在供應商的結果。
3.健全采購流程，完善相關機制
《指導意見》要求央企應健全采購執行機制，按照程序并依照國家有關標準制定采購計劃、編制采購文件、發出采購公告或邀請書、發送采購文件、組織采購評審、確定成交供應商、簽訂合同，“參考相關國家標準、行業標準，抓緊制定或修訂采購管理制度和實施細則”，其中小額零星采購可適當簡化采購流程；完善評審專家機制，對評審小組組成標準、評審專家庫建立與共享、評審專家準入考核提出指導意見，并突出強調提高專家履職能力提升。《指導意見》強調了采購流程的規范化和透明化，鼓勵搭建電子采購交易平臺、聯通在線監管系統等數智化手段的應用，特別要求結合實際確定公開采購限額基準線，限額以上的采購項目原則上應采用公開方式，在媒介公告公示信息等，推動采購活動公開透明。
4.加大力度推行集中采購、電子化采購
《指導意見》對加強集中采購提出進一步要求，一是加強標準化建設，并向設計、選型前端延伸，這是深化集中采購管理的前提性工作；二是明確集團總部加大集中采購管理力度，加強目錄制管理，根據品類特點靈活采用“統談統簽”或“統談分簽”模式；三是對于相似度高、采購量大的產品品類，在不違背反壟斷市場競爭規則前提下，支持中央企業開展聯合采購。
《指導意見》強調提升采購數智化水平，一是深化電子采購系統應用，支持中央企業電子采購與新技術融合發展，實現業務公開、過程受控、全程在線、永久可追溯，企業可以自建平臺也可以自主選擇提供合理收費和優質服務的其他電子交易系統。二是大力推廣企業電子商城，鼓勵中央企業自建電子商城，并要求通過競爭性方式依法合規確定鋪貨供應商，同時持續完善商城比質比價等功能建設，不斷優化業務流程與交易管控，擇優選取所需商品。《指導意見》明確了企業或其他第三方機構建設運營電子采購系統進行收費的合理性，并要求嚴格規范收費行為，合理確定收費標準，即央企平臺/商城可以收費，但應注意合理確定收費標準，不重復收費，不將收費作為前置條件排斥或限制潛在供應商。
5.發揮央企采購主力軍作用，履行央企社會責任
《指導意見》就支持科技創新、扶持中小企業和落實幫扶政策提出具體要求和實施路徑。鼓勵央企先試先用首臺套設備、首批次材料、首版次軟件，可采用談判或直接采購方式。針對工業機器人等創新領域，鼓勵央企帶頭使用創新產品。加大中小企業扶持力度，企業不得設置不合理條件排斥、限制中小企業，鼓勵通過預留份額促進民營企業特別是中小企業的生存和發展。要求央企履行社會責任，落實政策性采購等要求，支持定點幫扶和對口支援地區的企業和產品，促進地區之間均衡發展。
四、關于落實《指導意見》的建議
《指導意見》是針對央企采購管理工作的方向性指導文件，不包含具體的流程操作規定指引，央企需結合本企業實際組織落實。基于筆者自身工作實踐，本文提出以下七項建議措施，與各位同仁共同探討。
1.盡快修訂采購管理制度和實施細則
各央企現行采購管理相關制度規定基本符合《指導意見》要求，但對非招標采購方式、公開采購基準限額、扶持中小企業發展等的規定存在一定差異或未明確，建議按照《指導意見》要求，參考相關國家標準、行業標準，抓緊修訂或增訂相關采購管理制度和實施細則，明確全流程管控要點，健全公司采購管理體系和體制機制，并面向所屬各單位全面做好制度宣貫，加強培訓及監督考核。同時，要特別用好平臺載體，將管理要求及時、規范地固化到數字化采購平臺，推動采購管理制度體系落地、落實、落到位。
2.加強非招標采購管理，常態化開展專項治理
《指導意見》用較大篇幅占比明確非招標采購的采購方式及其適用條件。在此之前，央國企非招標采購管理存在一定空白，各企業對非招標采購政策把握不一，在實踐中的應用不一，缺乏專業性和規范性。從近幾年的內外部檢查來看，非招標采購領域合規性問題屢見不鮮。2024年中央企業采購管理對標評估工作和今年發布的國家標準《電子采購交易規范非招標方式》等最新政策導向也均反映出，國家和行業對非招標采購管理顯著加大力度，需要中央企業不折不扣落實各項采購監督要求。建議全面加強對非招標采購領域的管控和監督，補足管理短板，建立企業自查、總部定期檢查、不定期抽查、監督必查、智能排查、違規嚴查等工作機制，把非招標采購工作作為重點關注事項。
3.建立合格供應商庫，加強供應商全生命周期管理
按照規范建立并管理合格供應商庫，推動企業內部逐步實現供應商資源共享。企業要做好供應商動態量化考核評價，分級管控，強化供應商績效考核結果在后續采購策略中的應用。一方面關注備選供應商的儲備工作，提升供應鏈穩定和韌性；另一方面按行業逐步建立高風險供應商名單，并強化企業內部單位之間和各央企之間的高風險供應商信息共享。同時把握尺度，做好監督各單位對高風險供應商名單的合理應用工作，不得排斥、限制潛在供應商，促進供應商公平、良性競爭。
4.深化集中采購，開展聯合采購
進一步深化落實符合本企業實際的集中采購模式，健全完善集中采購管理體系，加強標準化建設和目錄制管理。目前，部分企業暫因缺乏采購支出數據，集中采購工作以試點品類/試點單位為推進模式，要進一步拉通相關重點企業EPR采購數據，結合數字化采購平臺的全面推廣，開展全系統采購支出分析，逐步從點狀推進過渡到系統化流程集采。同時，企業可從已有的央企合作資源出發，形成聯合采購方案，完善工作機制，拓展合作范圍，實現央企資源共享和優勢互補。
5.數字化采購平臺要匹配管理運營要求
數字化采購平臺是實現采購管理落地的關鍵抓手和基礎設施，數字化采購平臺的推廣運行要符合監管部門最新管理要求和公司管理運營部署，符合企業特點，建議加強平臺建設和管理單位的溝通，確保數字化采購平臺功能盡快完善并準確落實《指導意見》關于采購方式、集中采購、供應商管理的具體要求，加速實現采購全流程電子化。企業電子商城應開展好商品及交易流程標準化建設，做好上線商品全流程管控，遠期做好供應鏈上下游資源協同，構建供應鏈生態。
6.搭建全方位的采購領域人才培育體系
采購領域人才作為供應鏈體系的組織主體，其專業能力和綜合能力對采購管理要求落實的效度和企業采購與供應鏈的整體發展至關重要。各企業要重視搭建內部采購人才培養體系，著力加強采購歸口管理人員的針對性培養，分批開展專業培訓，同時加強廉潔教育，強化紅線意識。建立“規劃、評價、培養、評估和激勵”全方位的人員培育體系，積累采購領域人才，為建立一流供應鏈提供人才保障。
7.健全指標體系，用好對標評估抓手
國資委近10年開展的央企采購管理對標與時俱進，各央企也高度重視，持續推進采購管理全面提升與創新發展，這對各企業內部采購管理提升具有重要參考性。建議央企一是用好對標評估抓手，開展企業內部采購與供應鏈管理專項對標評估工作，摸清底數、取長補短、精準施策；二是結合采購合規管理和央企社會責任等要求，分級分類健全指標體系，如公開采購率、全流程電子化率、中小企業入駐率、定點幫扶地區企業入駐量等；三是加強宣傳引導，選樹典型、比學趕超，為推動企業采購工作規范健康發展營造良好氛圍。
當前，國資國企改革深化提升正向縱深推進，各中央企業正在以更高站位、更大力度貫徹落實黨中央、國務院部署要求。在走向世界一流的路上，全面提升采購與供應鏈管理水平是題中之意，是必然要求。我們將全力落實好各項關鍵任務，持之以恒抓管理、練內功、強基礎、促發展，推動企業高質量發展和現代化建設行穩致遠。
來源：招標采購管理
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