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芻議當(dāng)前優(yōu)化政采營商環(huán)境的相關(guān)舉措

安徽省財(cái)政廳 孫衛(wèi)國

近年來，為全面貫徹落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》有關(guān)要求，積極構(gòu)建全國統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場，各地紛紛出臺了優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的舉措。總體來看，這些舉措對持續(xù)深化“放管服”改革，有效發(fā)揮政府采購政策功能，切實(shí)降低政府采購制度性交易成本，保障各類市場主體公平公正地參與政府采購活動，發(fā)揮了積極的作用。但與此同時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，部分舉措無法有效滿足政府采購差異化的需求，還有待完善。

保證金

政府采購涉及的保證金主要是投標(biāo)（響應(yīng)）保證金和履約保證金。按照政府采購有關(guān)法律法規(guī)的要求，投標(biāo)（響應(yīng)）保證金不得超過采購項(xiàng)目預(yù)算金額的2%，履約保證金不得超過政府采購合同金額的10%。

在政府采購活動中，繳納保證金主要是供應(yīng)商為參與政府采購競爭和接受合同授予所提供的一種擔(dān)保。其初衷和出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)政府采購的嚴(yán)肅性，減少隨意棄標(biāo)，促進(jìn)供應(yīng)商誠信履約，保障采購人合法權(quán)益。

但各地為優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，大多采取了取消投標(biāo)保證金，甚至取消履約保證金的措施。暫且不論這種做法是否違反了政策規(guī)定，就其本身而言，雖然降低了供應(yīng)商參與政府采購活動的成本，減少了資金占用，但同時(shí)也帶來了負(fù)面影響。沒有保證金的約束，一些不良供應(yīng)商恣意妄為，如提供虛假材料投標(biāo)或響應(yīng)、惡意串通、無正當(dāng)理由拒絕與采購人簽訂合同、不嚴(yán)格按照合同認(rèn)真履約等。因此，筆者認(rèn)為，在政府采購活動中采取“一刀切”的方式取消投標(biāo)（響應(yīng)）保證金或履約保證金，是否合理、有無必要，值得商榷和思考。

價(jià)格折扣

中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)，是社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。近年來，受經(jīng)濟(jì)下行的影響，各類市場主體尤其是中小企業(yè)受到的沖擊較大，普遍存在市場訂單較少、競爭激烈以及經(jīng)營困難等問題。

為充分發(fā)揮政府采購政策功能，幫助中小企業(yè)紓困解難，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，政府采購項(xiàng)目采取專門面向中小企業(yè)、預(yù)留采購份額、價(jià)格扣除等方式予以支持。2022年5月24日，國務(wù)院研究出臺扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施，其中提出要加大政府采購支持中小企業(yè)的力度，將面向小微企業(yè)的價(jià)格扣除比例由6%-10%提高至10%-20%。財(cái)政部國庫司第一時(shí)間作出反應(yīng)，于2022年5月31日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度的通知》，就加大政府采購支持中小企業(yè)力度提出細(xì)化要求。

隨后，各地積極貫徹落實(shí)政府采購支持中小企業(yè)的政策。但部分地方對政策“加碼”，將小微企業(yè)的價(jià)格扣除比例一律按照20%執(zhí)行。筆者認(rèn)為，這種一律不區(qū)分項(xiàng)目特點(diǎn)、內(nèi)容、采購需求的做法，雖然對小微企業(yè)的支持力度較大，但卻擠壓了其他企業(yè)的參與空間。以犧牲其他企業(yè)來保護(hù)小微企業(yè)是否妥當(dāng)，有待商榷。

電子保函

目前，各地在優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的過程中，為降低供應(yīng)商制度性交易成本，大多取消了投標(biāo)保證金。沒有取消投標(biāo)保證金的，往往將其改為投標(biāo)保函，履約保證金也相應(yīng)改為履約保函。同時(shí)，不少地方推出了預(yù)付款制度，并將其納入保函范圍。

這些保函一般由銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)出具。最初是紙質(zhì)形式，現(xiàn)在基本是電子形式，即電子保函。電子保函由相關(guān)金融機(jī)構(gòu)開具，為供應(yīng)商在參加政府采購活動時(shí)需要履行的相關(guān)責(zé)任作出擔(dān)保。它替代了傳統(tǒng)的保證金，不僅減輕了供應(yīng)商的財(cái)務(wù)壓力，而且提高了資金的使用效率。供應(yīng)商只需繳納較低的擔(dān)保費(fèi)，即可獲得電子保函，此舉受到廣大供應(yīng)商的歡迎。

但筆者認(rèn)為，還應(yīng)對其風(fēng)險(xiǎn)性給予更多重視。一旦供應(yīng)商違約，就會涉及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的賠付和追索等問題，事情就會變得復(fù)雜。因此，金融機(jī)構(gòu)的履約能力、賠付能力、賠付流程和風(fēng)險(xiǎn)控制等，是在應(yīng)用和推進(jìn)電子保函過程中需要特別關(guān)注的內(nèi)容。換言之，不能想當(dāng)然地認(rèn)為這是市場行為、風(fēng)險(xiǎn)可控，否則一旦出現(xiàn)拒賠或者賠付不及時(shí)等情況，就會損害采購人的合法權(quán)益，失去對供應(yīng)商行為的約束作用。

救濟(jì)措施

目前，各地紛紛出臺相關(guān)措施，積極完善政府采購救濟(jì)制度，暢通和拓寬政府采購申訴渠道，方便供應(yīng)商維權(quán)，切實(shí)保障了供應(yīng)商的合法權(quán)益。

但實(shí)踐中，一些供應(yīng)商過度行使自己的權(quán)益，只要其訴求沒有得到滿足，就認(rèn)為自身權(quán)益受到了侵犯，于是不斷利用質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)、留言、信箱、熱線電話等渠道，對某種事項(xiàng)反復(fù)進(jìn)行申訴，并不關(guān)心該事項(xiàng)是否合理合法。

有些財(cái)政部門在處理上述情況的申訴時(shí)，針對多個渠道進(jìn)行辦理，不僅重復(fù)工作，消耗了大量精力，而且最終還要取得該供應(yīng)商的滿意度評價(jià)，才算是辦理完結(jié)。筆者認(rèn)為，這種一味包容的做法，既加重了財(cái)政部門的負(fù)擔(dān)，也助長了惡意投訴的不良風(fēng)氣。

因此，筆者建議，應(yīng)不斷完善懲戒辦法，優(yōu)化救濟(jì)措施。對具有合理訴求的供應(yīng)商，予以保護(hù)。對那些以身試法、恣意妄為的供應(yīng)商，應(yīng)加大處理處罰力度，形成有效震懾。

政策功能

政府采購政策功能與優(yōu)化營商環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。政府采購政策功能發(fā)揮得好不好，關(guān)系到營商環(huán)境的優(yōu)化程度。目前，政府采購政策功能主要包括支持綠色低碳、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興、扶持民族產(chǎn)業(yè)以及推動科技創(chuàng)新等。總體來看，其在政策導(dǎo)向、調(diào)節(jié)市場、鼓勵創(chuàng)新以及保護(hù)弱勢群體等方面發(fā)揮了不可忽視的作用，有利于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。

但筆者認(rèn)為，目前還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在各地政府采購的總體規(guī)模偏小，占財(cái)政支出的比重偏低，限制了政策功能作用的充分發(fā)揮；政府采購與財(cái)政其他支出與管理政策銜接得不夠緊密，削弱了政策功能的執(zhí)行效果和影響力。

因此，筆者建議，在不斷提高政府采購總體規(guī)模、加強(qiáng)財(cái)政相關(guān)政策銜接的前提下，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢、各項(xiàng)政策實(shí)施成效等，按照輕重緩急的原則，對政府采購各項(xiàng)政策功能予以優(yōu)化、予以排序，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購政策功能的作用，持續(xù)優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

來源:中國政府采購報(bào)