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關于全過程工程咨詢招投標高質量發展的探討

南京市公共資源交易中心江北新區分中心 景衛華 楊婷 孟亦奇

全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究、決策以及工程項目實施、運行(運營)的全生命周期提供包含設計在內的涉及組織、管理、經濟和技術等有關方面的工程咨詢服務。全過程工程咨詢服務組織模式為項目策劃、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程監理、項目管理、其他(規劃咨詢、投資咨詢、BIM咨詢、工程勘察、工程檢測、基坑設計與監測、綠建咨詢、地質災害危險性評估)等3種及以上業務組合。

2019年3月，國家發展改革委、住房和城鄉建設部頒布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規(2019)515號),提出“大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式”。近年來，各地不斷探索、建立和完善全過程工程咨詢的招投標制度及規則，全過程工程咨詢的招投標進入快速發展階段。下面，筆者結合進入南京市公共資源交易中心的部分全過程工程咨詢招標項目，就如何推進全過程工程咨詢招投標高質量發展進行探討。

一、全過程工程咨詢招投標的實踐

南京市全過程工程咨詢招投標主要依據為《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施全過程工程咨詢服務招投標規則(征求意見稿》》《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施全過程工程咨詢服務合同示范文本》。招標單位可以根據項目特點，自行選擇全過程工程咨詢服務發包的范圍和內容，原則上應包括上述組織模式中里前6項業務中的3項及以上業務，且至少包含工程設計、工程監理、造價咨詢3項業務中的2項。招標查格條性中市及工程設計、工程監理、造價咨詢3項資質中的2項或3項的，應當允許洪足其中1功資質要求的投標人加投標。

統計，2019年1月至2024年7月進入南京市公共究源空易中心井采段公開招標形式的全過程工程咨圍招項目共285個，工程規模為中型以上中標金額從63萬元至8330萬元，全部采用總價合同。招標項目包含的組織模式中的各項業務百分比較2020年底有一定變化，其中包含項目策劃，工程設計、招標代理、工程勘察、工程檢測、基坑設計與監測等業務百分比提升明顯(見表1)。

二、全過程工程咨詢招投標存在的問題分析

1.覆蓋不夠均勻

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發[2017]19號)要求，完善工程建設組織模式，培育全過程咨詢。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務；在民用建筑項目中，充分發揮建筑師的主導作用，鼓肋提供全過程工程咨詢服務。從南京市全過程工程咨詢招投標實踐來看，該模式在建設工程領域得到較大的推廣和應用，項目數量和中標金額逐年增長，但是在交通、水利等領城應用甚少。在建設工程中，特大型和大型工程應用較多，其中政府投資項目以學校、醫院、安置房(經濟適用房)、科研載體建筑等房屋建筑工程以及道路、環境整治提升工程、給排水設施居多；非政府投資項目以房地產開發項目、商業綜合體、生產廠房居多，其他類型項目較少。全市各區全過程工程咨詢服務招標項目數量和招標金顏也分布不均，其中有1個行政區招標項目數量和招標金額均超過全市總數的50%,個別行政區則未實施。行政區之間全過程工程咨詢業務開展情況差別明顯，與其他省市相類似。

2.范圍不夠明確

江蘇省住房和城鄉建設廳于2018年制定并發布了《江蘇省全過程工程咨詢服務導則(試行)》和《江蘇省全過程工程咨詢服務合同示范文本(試行)》,羅列了全過程咨詢服務中的項目策劃、工程設計、招標代理、工程監理、造價咨詢和項目管理6項業務的工作內容、實施要求和服務清單。但是南京市全過程咨詢服務項目招標公告在招標范圍中每項業務的內容表述上存在不明確的問題，2020年前的招標公告部分項目僅有具體業務名稱而無內容，部分項目具體業務所包含的服務內容表述較簡單。由于不同項目特點不一，導致各個項目全過程咨詢服務的招標范圍和內容不盡相同，再加上全過程咨詢服務中工程勘察、工程檢測、沉降觀測、BIM咨詢、基坑設計和監測等業務缺乏統一的指導性文件，因此需要在招標公告中將全過程咨詢服務業務的范圍和內容盡量表述清楚。

如某醫院二期項目全過程咨詢招標所包含的深基坑監測和沉降觀測業務，明確列出了所包含的服務內容：（1）圈梁水平、垂直位移監測；（2）深層水平位移監測；（3）周邊道路沉降監測；（4）兩層支撐軸力監測；（5）立柱沉降監測；（6）周邊建筑物沉降監測；（7）周邊管線變形監測；（8）地下水位變化監測；（9）主體沉降觀測。

3.競爭不夠充分

南京市全過程工程咨詢中標單位中的單獨企業和聯合體約各占一半，統計數據顯示，總體上呈現出江蘇地區中標單位較多，外地中標單位較少；本地的中標單位又相對集中，如某工程咨詢公司中標數量占總數的9.4%,市場集中度(中標數排前5名企業占中標總數百分比)為30.52%。在中標的聯合體中，工程咨詢企業、設計企業和監理企業組成的聯合體相對固定。

全過程工程咨詢招標競爭不夠充分的原因，筆者認為主要有四個方面：一是江蘇省本地咨詢企業較多。根據住房和城鄉建設部發布的《2023年工程造價咨詢統計公報》,江蘇省登記有工程造價咨詢業務的企業有1333家，占全國總數的8.72%,本地企業在項目信息了解和項目策劃等方面相對更具優勢；二是對項目負責人資格有要求。根據規定，項目總負責人應具備注冊在投標人單位的工程建設類執業資格或者具備工程類、工程經濟類高級職稱，并具有相應的工程咨詢服務業績；三是全過程工程咨詢服務團隊配置(含各業務負責人和各專業人員)在評審分中占一定的比重；四是需要具備相應的全過程工程咨詢類業績。

三、全過程工程咨詢招投標高質量發展對策

1.招標文件制定更加完善

對于全過程工程咨詢招投標招標范圍和內容不明確的問題，項目建設單位在進行全過程工程咨詢招標時，可參考2020年4月國家發展改革委固定資產投資司、住房和城鄉建設部建筑市場監管司聯合印發的《房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢服務技術標準(征求意見稿)》、中國工程咨詢協會發布并于2024年8月1日實施的團體標準《全過程工程咨詢服務導則》(T/CNAEC0602-2024)以及各地建設行政主管部門出臺的相關文件，并在招標公告中明確所包含各項業務的具體內容。如在項目策劃業務中明確，內容包括項目決策策劃、可行性研究、建設條件單項咨詢(選址、環評、能評、安評、社會穩定風險分析、洪評、水資源論證、水保評價、地質災害評估、交通影響評價等)。在招標文件合同文本中，明確業務實施的要求及所提交的咨詢服務成果。

招標單位應研究制定全過程工程咨詢服務模式。全過程工程咨詢的業務組合模式不能簡單地理解為所包含的業務越多、越全越好，而是需要結合項目特點，充分考慮項目類型、功能參數、目標成本、建設周期、質量標準、社會效益、建設單位需求等綜合因素，選擇最合適的業務組合模式。此外，建設單位也需要根據項目特點和需求，合理設置招標文件評標辦法和評分標準。

2.咨詢企業加強自身能力建設

要做好全過程工程咨詢招投標，咨詢企業應不斷加強自身能力建設。

首先，項目總負責人是關鍵。無論是咨詢企業單獨投標，還是聯合體投標，項目負責人不能只滿足于符合資格要求，因為有的招標文件中還設置了項目總負責人答辯評分分值，因此咨詢企業要著力培養適應全過程需求的項目負責人，在不同項目、多個崗位培養業務水平高、組織協調能力強并持有職業資格證書的人才。

其次，項目服務團隊能力是根本。要建立能夠勝任各項業務的專業團隊和相應的項目管理體系，各項業務專業人員不僅要專，而且要全。

再次，制度、流程和方案是保障。咨詢企業應建立完善全過程咨詢相關的制度、流程以及研究不同項目特點的全過程咨詢方案或咨詢大綱。

最后，新技術應用是催化劑。數字時代，咨詢企業要對全過程工程咨詢業務開拓創新，進行數字賦能，依托預決算等專業軟件，BIM、區塊鏈等技術，以及AI智能化管理系統、信息管理系統等系統，持續提升管理水平。

為了更好地適應全過程工程咨詢招投標需求，工程咨詢、招標代理、工程監理，工程設計等企業或機構應主動推進企業轉型發展。一方面，結合企業實際情況，在開展SWOT分析基礎上，加快明確向全過程工程咨詢服務轉型的實施路徑，積極向全過程工程咨詢服務升級。如工程咨詢企業發揮決策和造價精準控制優勢，吸引和培養工程設計、施工、監理、管理等方面的人才，組建全面型服務團隊。另一方面，針對企業服務模式單一、服務范圍有限的劣勢，通過企業兼并或重組，提升企業實力和競爭力，或是通過與其他工程專業機構建立發展聯盟，實現優劣互補、聯合經營，積極參與全過程工程咨詢服務的競標。

3.行業管理促進市場發展

盡管2023年全國參加統計的工程造價咨詢企業總體營業收入比上年減少5.5%,但是全過程工程咨詢業務收入仍比上年增長15.1%,不難看出全過程工程咨詢服務市場仍處在穩健發展中。為使招投標環節更好地適應新形勢并促進業務發展，需要行業主管部門、招標人廣泛聽取并積極收集各方經營主體意見，針對當前存在的招投標政策不健全、招標覆蓋不均勻、單獨企業實力或聯合體合力不夠強、投標競爭不充分、統一大市場未形成、中標履約有差距等問題，以問題為導向，以高質量發展為要求，以系統性為保障，逐一研究破解之策和具體舉措。

由于大型以上工程全過程工程咨詢服務周期長、面廣量大，需要建設行業主管部門以及行業協會在現有的技術標準、服務導則、招投標規則、合同示范文本等基礎上，圍繞全過程咨詢的決策、設計、交易、施工、竣工、運維六大階段，進一步細化和完善服務范圍、要素保障、業務流程、機構人員、責任體系、控制要點、成果提交、考核要求等。行業主管部門指導建設單位或招標人落實政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢和鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務的政策，加強全過程工程咨詢企業培育、人員業務培訓以及行業信用管理。

四、結語

全過程工程咨詢招投標在縮小招標層級、減少招標次數等方面有著獨特優勢，能夠為客戶提供全方位咨詢支持，是一項高智力的專業技術服務工作，對工程全壽命期目標的實現有著重要影響，對項目的成功實施起著非常關鍵的作用。通過招標選擇合適的專業化、高水平的全過程工程咨詢服務企業，能夠降低項目管理成本、提高工程效率效益、提升質量和安全管理水平。為了切實解決全過程工程咨詢招投標中存在的問題，全過程工程咨詢服務各方經營主體以及行業管理部門應共同發力，不斷完善相關政策和提升業務能力和水平，持續助力全過程工程咨詢招投標高質量發展。