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政府采購領域“本國產品”的界定

——兼評財政部的最新認定標準及建議

□文/朱中一 蘇州大學王健法學院副教授、江蘇新天倫律師事務所律師

2024年12月5日，財政部就《關于政府采購領域本國產品標準及實施政策有關事項的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見。《征求意見稿》對本國產品的認定標準、適用范圍、支持政策、政策執行要求、爭議處理等作出規定。值得關注的是，財政部提出了嶄新的本國產品認定標準，并且提出了“對本國產品的報價給予20%的價格扣除”的支持政策。《征求意見稿》涉及政府采購市場開放和對我國企業的保護問題，必須認真對待，特別是《征求意見稿》中提出的本國產品認定標準與此前《政府采購進口產品管理辦法》(財庫〔2007〕119號，以下簡稱119號文)存在明顯的區別，對此，尤有必要進行深入研究和探討。

我國政府采購領域對本國貨物的認定標準應適用原產地規則

于2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第十條是我國政府采購領域實行國貨保護政策的基本法律依據。該條基本內容包括3個方面：第一，政府采購以采購本國貨物、工程和服務為原則：第二，符合法定條件的才可以采購非本國貨物、工程和

服務；第三，本國貨物、工程和服務的界定，依照國務院規定執行。第三點明確要求，由國務院頒布規定界定本國貨物和服務。

2004年國務院頒布的《中華人民共和國進出口貨物原產地條例》(國務院令第416號，以下簡稱416號令)是判斷本國貨物的主要法律依據。根據416號令第二條，該文件適用于政府采購活動對于進出口貨物原產地的確定。416號令將貨物分為兩類，即完全獲得或生產的貨物和非完全獲得或生產的貨物。對于前者，416號令第四條列舉了12類貨物；對于后者，416號令采取了實質性改變標準(以稅則改變為基本標準，以從價百分比、制造或者加工工序等為補充標準),此外，416號令還對影響原產地認定的包裝、包裝材料、容器、附件、備件等問題作出了規定，并明確了簽證操作程序，即出口貨物發貨人可以向海關、中國國際貿易促進委員會及其地方分會，申請領取出口貨物原產地證書。

實踐中政府采購領域的本國貨物認定標準由財政部的規范性文件予以明確

建立于416號令基礎上的本國貨物認定標準具有明顯的專業性、復雜性等特點。除了416號令所列出的規則以外，還包括大量的以海關總署公告為基本形式的具體規定。此外，我國簽署的一些國際協議也涉及原產地認定標準，而且這些協議之間還存在一定差異。所以，我國政府采購領域本國貨物認定的原產地規則，是一個復雜的、帶有強烈技術性的規范體系。同時，416號令規定了具體的實施部門，原產地認定規則的具體內容由海關總著會同商務部制定：我國原產地簽證機構為海關總署下屬各級海關，中國國際貿員促進委員會及其地方分會。

鑒于以上情況，在政府采購話動中適用416號今在在一定團建時于財政部門來說，對原產地規則不掌握，不了解，也不能進行原產地簽證，更無權對這些事項進行監管。如果適用416號令，勢必需要由海關等部門提供大量協助才能完成政府采購活動，則政部門才能履行監管職責，這顯然不現實。為此，財政部只能另辟蹊徑。

一直以來，政府采購領域通過119號文貫徹落實國貨保護政策。119號文第三條明確規定，“進口產品是指通過中國海關報關驗放進入中國境內且產自關境外的產品”,第四條規定，“政府采購應當采購本國產品。確需采購進口產品的，實行市核管理”。隨后，財政部辦公廳于2008年7月印發了《關于政府采購進口產品管理有關問題的迪知》(財辦庫〔2008〕248號，以下簡稱248號文)。對于認定進口產品，248號文有針對性地提出以下4個方面認定標準：第一，凡在海關特殊監管區域內企業生產或加工(包括從境外進口料件)銷往境內其他地區的產品，不作為政府采購項下進口產品。第二，對從境外進入海關特殊監管區域，再經辦理報關手續后從海關特殊監管區進入境內共他地區的產品，應當認

定為進口產品。第三，經過多次流轉的，可以通過層層倒推，最終找到進口代理商或者進口收貨人，從而可以向海關查詢進口報關記錄，屬于進口產品。第四，通過走私違法方式進口的產品，應當通過商品或者其包裝上的原產地標識等其他證據來間接證明其為境外生產的產品。

    總結119號文和248號文規定的精神，財政部對于《政府采購法》第十條所規定的進口產品的認定，主要通過是否經過海關報關手續予以判斷，然后是根據商品或者其包裝上的原產地標識等其他證據進行判斷。毫無疑問，這種判斷方法簡便易行，便于操作，但是合理性有所欠缺。

綜上所述，119號文和416號對于國貨的認定標準有所不同。119號文采用了簡便的是否通關作為判斷標準，而416號令采用的則是比較專業、復雜的實質性改變標準。這兩種標準具有明顯的差異。根據兩種分類標準，可以將貨物分為4類，如表1所示。

根據表1，橫向系按119號文采用進口通關的標準劃分;縱向系按416號令采用原產地規則劃分。根據兩種劃分標準，可以將貨物分為4類。按照119號文，B、D兩類貨物系本國產品，A、C兩類貨物不屬于本國產品;按照416號令則A、B兩類貨物系本國產品，C、D兩類貨物不屬于本國產品。A和D兩類貨物在119號文和416號令標準下，性質不同。如按《征求意見稿》的規定開始采用原產地規則，則A類貨物從不能進入政府采購市場變為可以進入，而D類貨物則從可以進入政府采購市場變為不得進入。

    考慮到《政府采購法》要求按照國務院規定執行國貨保護政策，適用財政部頒行的119號文實際上是欠妥當的;從保護本國產業的要求來看，119號文的簡單標準也不能準確貫徹落實立法意圖。但從實踐角度來看，119號文的施行，既有無奈的一面，也有發揮實際作用的一面。

《征求意見稿》的認定標準在政府采購買踐中的待改進之處

《征求意見稿》對于“本國產品標準”的規定基本沿用了實質性改變標準。財政部對于本國產品標準認定規則的改變，可以準確地貫徹實施《政府采購法》國貨保護政策的立法意圖，可以充分地保護我國產業利益，具有積極的一面。但是《征求意見稿》的認定標準在政府采購實踐中存在部分待改進之處，具體如下。

第一，既然416號令是原產地認定規則的基本法律依據，《征求意見稿》就沒有必要再參照416號令制定本國產品標準。前已述及原產地規則非常復雜和專業，《征求意見稿》試圖參照原產地規則但實際上可能無法充分、全面地予以明確規定。

第二，留后制定產品國內生產比例的規定不值得提倡。《征求意見稿》對于比較復雜的從價百分比問題，規定了3~5年內制定有關產品的中國境內生產組件成本比例要求的時間表。作為部委頒行的規范性文件，應審慎地研究妥當以后頒行，不宜將核心問題留后再議。

第三，由供應商出具《關于符合本國產品標準的聲明函》(以下簡稱《聲明函》)為基本方法的實際操作規則比較簡單和粗糙。《征求意見稿》規定的具體操作程序是由供應商出具《聲明函》為核心的。如果供應商為非本國產品出具了《聲明函》，按提供虛假材料進行處罰。對于可能出現的爭議，《征求意見稿》規定，供應商承擔提供會計核算數據、采購合同、進貨記錄等相關證明材料的義務。但是，從政府采購活動的實際操作來看，這樣的規定仍比較簡單和粗糙。實踐中應考慮以下3個問題：一是在每個政府采購項目中都要求供應商準備好所有的證明材料有一定的難度，也增加了供應商(特別是經銷商)的負擔;二是無論是采購人、評審專家，還是財政部門，是否能夠根據供應商提供的材料確定其產品為本國產品，缺乏相應的能力;三是弄虛作假的行為真正反映出來，大多要等到履約驗收階段。《征求意見稿》對上述問題沒有作出更進一步的規定。

對《征求意見稿》的5點建議

根據上述分析，筆者提出以下5點建議。

第一，《征求意見稿》在制定時，應與海關總署、商務部、國家市場監督管理總局等部門磋商，以便形成合力，在本國產品標準制定、具體操作實施等方面制定比較切合實際、可操作的規范。如有必要，可以由財政部牽頭，與其他部門聯合發文。

第二，可以通過引用416號令及相關規定的方法對本國產品進行認定，放棄在《征求意見稿》中規定本國產品具體標準的思路。我國的原產地規則是一個龐大而專業的規范體系，無法在《征求意見稿》中窮盡。因此，與其試圖概述原產地規則，不如直接引用現有的原產地規則法律體系為妥。《征求意見稿》可以這樣表述，“本國產品的認定標準，根據416號令及相關規定執行”。

第三，對于成本占比難以全面確定的，應當先對政府采購領域中主要涉及的、爭議比較大的產品確定成本占比，然后再頒行《征求意見稿》。本著解決問題的務實精神，建議財政部對目前的政府采購活動中關于本國產品認定分歧比較大、采購金額比較多的項目先制定相應的成本占比規定;對于分歧個大，金欲牧低的項目，可以緩辦。汽車、電梯、打印機、電子設備等具有較多零部件的工業制成品可以優先考慮規定成本占比。

第四，要求供應商提供材料備查的規定，采取更簡便的方法，以促進競爭、改善營商環境。要求政府采購供應商提供產品或組件的會計核算數據、采購合同、進貨記錄等材料備查，對于經銷商來說存在困難，也容易產生生產商操控投標影響公平競爭的問題。考慮到上述問題，可以建立這樣的判定是非的方法：由生產廠商提供原產地聲明，由市場監督管理部門協助核查。

第五，應當強化履約驗收的相關規定，明確規定采購人的查驗義務及相關責任。可以預見，假如《征求意見稿》施行，可能會存在供應商提供本國產品的聲明參加政府采購活動，簽約后用非本國產品供貨的情形。對于供應商履約，目前主要通過采購人驗收進行監督。對于采購人是否盡職履責進行驗收，則又由財政部門等監督管理部門對采購人驗收行為進行監督。長期以來，關于采購人驗收的程序、法律責任并無專門的規定，政府采購實踐中存在著“重采購、輕驗收”的現象。對于供應商供貨是否符合本國產品標準的查驗，帶有技術性復雜性的特點，極容易出現采購人不查驗的情況。因此，必須強化履約驗收方面的規定，特別強調采購人的主體責任。