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關于在政府采購項目中實行預付款制度的意見

作者：岳小川  來源：岳老師有話說

工程和貨物采購中的采購人向供應商支付預付款是常見的做法。但是在政府采購貨物采購中，多年來形成了一個習慣，就是供應商必須交付全部貨物并通過驗收后，采購人才向供應商支付貨款。政府采購貨物采購的這種習慣做法與我國工程建設和貨物采購的做法都不同，也與國際貿易的慣例不符。最近，財政部有關領導提出，擬建立預付款保函制度，一方面在政府采購中為供應商創造更好的營商環境，另一方面也減輕中小企業的財務負擔，降低中小企業參加政府采購活動的門檻。以下，就國內工程建設和一般貨物采購中支付資金的做法進行分析，并與政府采購中貨物采購的做法做一比較。

一、工程采購的付款條件

工程采購的金額一般都比較大。按照我國招標投標法的規定，依法必須招標的工程施工合同最小的都是400萬元。由于工程施工合同的金額較大，供應商組織建設需要較多的周轉資金。在實踐中一般都是按照采購人向供應商支付10%-30%的預付款后供應商進場開始施工；施工過程中按照施工進度定期向供應商支付工程進度款，并將已經支付的預付款從工程進度款中按同等比例進行扣回；質量保證金待質保期結束后返還給供應商。

以上所述的工程合同付款條件是最常見的，從責任分配和承擔風險的角度考慮對合同雙方都是公平的。但是，有些采購人利用其強勢地位，強制要求供應商承擔更多的責任和風險，例如減少或不付預付款，提高履約保證金和質量保證金的比例，拖延支付工程進度款，甚至要求供應商墊資施工等。這些做法造成了很多社會問題。為此，國家先后出臺了多個規定，禁止要求供應商墊資施工、履約保證金金額不得超過合同金額的10%、質保金不得超過合同金額的5%、不得要求供應商提供其他沒有法律依據的擔保等。如果要求供應商提供履約擔保，采購人必須向供應商提供同等數額的支付擔保等。

二、貨物采購的付款條件

貨物采購合同按照現貨和定制加工貨物的不同有所不同。現貨是指已經成為產品或商品、可以直接進入市場流通或交付的貨物，定制加工貨物是指供應商按照采購人要求，為采購人專門加工制作的貨物。

現貨買賣合同具有標的物清晰、產品交付風險和成本較低的特點。因此，現貨買賣一般都是一手交貨一手付款，就像商場購物一般。如果合同金額較大或者供應商對采購人的信譽有懷疑，一般需要采購人支付一定比例的定金，這個比例一般為5-20%，視貨物的稀缺程度和買賣雙方的商業信譽而定。預付定金的目的是采購人向供應商做出保證，或者采購人給供應商吃一個定心丸，供應商可以放心供貨。如果采購人拒絕收貨，已經支付的定金供應商可以不予退還。如果供應商拒絕供貨，除了退還定金外，還要向采購人支付與定金同等數額的款項作為違約補償，或者稱為雙倍返還定金。

定制貨物具有流動性差的特點，一旦采購人毀約供應商已經加工的貨物難以處理或轉售，供應商會遭受較大的損失。為了規避風險，一般供應商要求采購人支付一定數額的定金。如果合同金額較大，為了減少供應商的財務負擔還需要采購人支付一定金額的預付款，以便供應商采購生產貨物的原材料。

在國際貿易中，為了規避采購人收到貨物后不付款的風險，通常采用信用證或銀行交單的方式，只要供應商交了貨，就可以到銀行議付貨款。

三、政府采購合同付款的通常做法

政府采購法對于政府采購合同僅規定適用合同法，但是如何支付卻沒有規定。在實際操作中，為了規避風險，采購人單位財務部門一般都為支付資金設置了嚴格的條件，包括供應商必須完成交貨、驗收合格后才可以支付貨款。這個做法需要供應商墊資組織生產和交貨，雖然與商業習慣和國際貿易慣例不符合，但是由于政府采購項目的資金已經落實，供應商一般沒有不會收到貨款的風險，所以供應商一般也接受這樣的付款條件。

但是，需要供應商墊資組織生產和交貨的商業模式對于中小企業卻是一個巨大的負擔。由于中小企業資金都不充裕，從銀行貸款程序復雜、成本較高，為此有些中小企業不得不放棄很多政府采購項目。

四、預付款保函制度是促進中小企業參與政府采購項目的有力手段

中小企業參與政府采購項目，最大的負擔是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業由于難以籌集這些資金，即使在政府采購活動中可以享受6-10%的價格折扣，仍然難以參加。財政部2011年發布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號），為中小企業參加政府采購活動制定了各采購單位應預留30%的采購金額專門面向中小企業、小微企業可以享受6-10%的價格折扣、中小企業可以采用擔保機構的擔保作為投標保證金和履約保證金等政策，但是并沒有真正解決中小企業資金不足的瓶頸限制，實際上鼓勵中小企業發展的作用并不明顯。

既然我們知道中小企業最需要支持的是資金，預付款保函就是我們亟待實施的做法。建議如下：

（一）合同簽訂后采購人向供應商預付貨款是貨物買賣合同的通行做法，但是在政府采購中很少采用，原因是采購人規避風險的考慮。采購人通常不會主動向供應商預付貨款，這就需要政府在政策層面提出要求，通過出臺有關政策允許或鼓勵采購人在政府采購合同中增加向供應商支付預付款的條款。

（二）為了避免個別采購人為了提高政府采購執行進度而不合理的加大預付款的比例，應對預付款的比例有所限制。一般情況下的預付款應不超過30%。

（三）為了保證財政資金的安全，向供應商支付預付款的，應要求供應商提供與預付款同等額度的擔保函。一旦供應商收到預付款后不履行交貨義務，采購人可以通過擔保函收回已經支付的預付款。

（四）為了應對當前擔保機構市場混亂的情況，財政部門應對可以出具預付款保函的擔保機構做出限制。按照通行的做法，預付款保函的擔保機構應該是商業銀行或經過財政部門考察核準的專業擔保機構。目前工程建設項目中還在實行保險公司提供保險的形式，也可以作為政府采購項目預付款保函的一種嘗試。

(五)財政部門應加強對供應商收到預付款后的履約情況進行監督。一旦發現供應商收到預付款后不履行交貨義務，應將其列入黑名單并通報全國，一定時期內禁止其參加政府采購活動。