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切實簡化科學淡化采購招標資質資格評價要求
南京林業大學（210037）高國民
1， 引言
眾所周知，為貫徹落實《優化營商環境條例》要求，深化招標投標領域“放管服”改革，2020年9月22日，國家發展改革委辦公廳和市場監管總局辦公廳聯合下發了發改辦法規【2020】727號《關于進一步規范招標投標過程中企業經營資質資格審查工作的通知》一文，在其二、持續深化招標投標領域“放管服”改革之中，鮮明提出：加強改革創新，分領域探索簡化淡化對投標人經營資質資格要求，逐步建立以業績、信用、履約能力為核心的投標人資格審查制度。這其中最引人關注的關鍵詞就是：“簡化”、“淡化”與“業績”、“信用”、“履約能力”五個，而“簡化”與“淡化”二詞在相關采購管理文件的義務性要求條款里又鮮為使用。在“放管服”改革政策引領下，如何做到實際采購招標文件編制過程中切實把握“簡化”而不“簡略”，同時科學把控“淡化”而非“淡出”，并且保證其招標資質資格要求符合法規、適合需求，實現采購招標預期、收獲采購物有所值、努力呈現法律“三公”？這是值得我們高校基建一線采購管理者認真思考與著力探究的問題。
2， 現行建材采招資質資格通用化要求與習慣做法
2.1不論項目規模都通用“資質資格嫁接”模式
人們不難發現，高校基建基層管理工程的相關采購項目招標文件中，通常都會出現這樣的對投標人資質資格的評價規定要求，例如：規定需要具備ISO9001（2015版）企業管理資質、ISO14000環境管理系列標準、ISO18000國際性安全及衛生管理系統驗證標準,同時具有AAA企業信用認證證明、星級售后服務認證證明、企業守合同重信用證明、國家高新企業證書、知識產權管理體系證書，以及招標采購標的專業相匹配的資質類別和相應規模標準的施工等級證書、安全生產許可證、投標人基本賬戶開戶許可證、產品型式認可證書等等。采購項目負責人具有高級職稱并有全國注冊一級(或二級以上)建造師證、安全生產B證；有的還要求投標人企業擁有全國通用注冊機電工程師、全國通用注冊造價工程師、國家注冊監理工程師各幾名的要求等等。此外，還有諸如要求投標人提供其為項目配備全部人員連續數月（如開標前連續6個月以上）繳納當地社保情況的證明。擬投入項目負責人（項目經理）不能同時擔任兩個項目的項目負責人（項目經理），通用類一般規模工程建設項目要求投標人同時具備設計和施工資質。有時采購建筑工程設備配套專用非系統集成的信息化硬件產品時，要求供應商必須具備系統集成資質。再如：在一個設計功能簡單的小規模建設周期短（1年）的工程項目相關通用化內容項采購時，往往也是寧多不缺而一應俱全，以彰顯招標采購經辦人標前工作之全面細致而縝密。
2.2不問招投標效果優劣只求采招工作推進前行
工程建設領域采購招標投標工作開展推進逐步完善規范的今天，隨著當今時代的快速發展與現實工作情形的復雜多變，以及相關工作人員專業水準及法規理論與具體實踐不適應而導致的采招工作效果不佳，往往表現為與采購預期存在較大偏離且社會效益欠佳的情形。在建設工程項目采購招標初期的招標文件擬定時，就其投標參與者的具體資質資格要求，名義做法是“參考”與“借鑒”，而實際做法是“套用”與“嫁接”，沒有采購人會花很多時間去研究斟酌并比較推敲的，常常直接“雜交嫁接”完事，所以評委才會偶見采購項目名稱與具體型號以及具體項目要求似曾相識，與其他單位所采供類似標的要求雷同度很高的現象。不難得知，從采購招標運作開始，采購經辦人通常首先考慮的是“工期或者交貨期”問題，即完成當前采購顯在任務、推進相關工作前行，其次才是隱現的招標采購“標的質量與服務水準”及“招標工作社會效益”，即質優價廉或者物有所值及“社會效益優劣”問題。
2.3不求“三公”與“物有所值”及“綠色發展”
眾所周知，公共采購的公開、公平、公正和物有所值，是政府采購法和招標投標法共同的立法目標= 1 \* GB3 ①。我國招標投標法律體系中所強調的“三公”原則即“公開、公平、公正”，當前在高校基層“非依法必招項目”依據校規制度應用“招標方式”推進的采購招投標活動中，雖然其相關采購信息進行了“公開”，但其實際效果反映出的“公開媒介”受眾面較窄，其次其“公開時間”比較短暫未能讓潛在投標人廣泛跟進，所以有些潛在投標人的同行反映不知道有這些信息或者沒來得及跟進！這里需要說明的是：我們引用工具計委政策法規司與國務院法制辦財政金融法制司編著的《中華人民共和國招標投標法》釋義一書中的表述來作詮釋：第三，《招標投標法》適用范圍。從本條的規定看，《招標投標法》適用于在中華人民共和國境內進行的一切招標投標活動。不僅包括本法列出必須進行招標的活動，而且包括必須招標以外的所有招標投標活動。也就是說，凡是在中國境內進行的招標投標活動，不論招標主體的性質、招標采購的資金性質、招標采購項目的性質如何，都要適用《招標投標法》的有關規定。國家發改委的發改辦法規【2020】770號文件：二、規范規模標準以下工程建設項目的采購 中所明確的，16號令第二條至第四條及843號文第二條規定范圍的項目，其施工、貨物、服務采購的單項合同估算價未達到16號令第五條規定規模標準的，該單項采購由采購人依法自主選擇采購方式，任何單位和個人不得違法干涉；其中，涉及政府采購的，按照政府采購法律法規規定執行。由此可知，高校事業單位非依法必須招標采購項目的采購活動，可能涉及我國《招標投標法》和《政府采購法》，應當針對采購項目認真研究區別、正確選擇應用。此外，我們深知：“公平”需要科學設計，“公正”需要規范操作。沒有“公平”難得“公正”，同時“公平”與“公正”又永遠在求真務實的追求路上。而探尋采購標的“物有所值”已在政府采購領域形成采購預期目標追求，但在招標投標領域還尚未形成局面，各采購招標人忙于應付具體工作而難以顧及。其實在 2013年11月，財政部副部長劉昆首次提到政府采購將向實現物有所值轉變。關于“物有所值”，百度搜索的解釋為“物品用處和它的價值很相符”。此外，財政部財金〔2014〕113號關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知中就涉有“物有所值（Value for Money,VFM）的定性與定量評價說明”，我們從中可以理解其“物有所值”是意指某一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。當然，目前而言關于“物有所值”的概念定義尚不一致，如還有的認為“物有所值”是多維目標體系，其關注成本、質量、風險、收益等多方面因素，是采購對象生命周期內這些因素的最優組合；也有的認為是不以犧牲采購所追求的其他目標為代價，不單純追求價格低、節約資金；再有認為是以實現Terry Fenrick在1995年提出了“3E”（經濟性、效率性、有效性）準則為目標的“物有所值”等等。中央國家機關政府采購中心主任賈慶玲表示“2016年是十三五規劃的開局之年，******重點要在更加注重政府集中采購公信力、更加注重政策功能引導、更加注重物有所值采購理念、更加注重采購人滿意度這四個方面尋求突破”。 此外，新時代各項工作需要貫徹國家倡導的“五大發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享”，其中：“綠色”事關現在和未來。例如：江蘇省于2015年7月1日起施行的《江蘇省綠色建筑發展條例》第45條：建立綠色建筑材料、設備和產品的評價、推廣制度。財政部、住建部于2020年10月13日聯合下發了財庫【2020】31號《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》，并列有附件：綠色建筑和綠色建材政府采購基本要求（試行）。因此，綠色理念引領綠色建筑發展，綠色建筑牽引綠色采購推進，這已成為我們基建采購人的共識。不求“依法三公”、漠視“物有所值”、忽略“綠色發展”行為習慣都應自覺摒棄。
3，“放管服”改革推進需要進一步優化營商環境
3.1法規文件出新進一步促進“放管服”深入
2019年10月22日的國務院第722號令《優化營商環境條例》（下簡稱《條例》）下發，在這一年左右的時間里，相關文件法規相繼密集推出，它們猶如“放管服”改革的催化促進劑，加速推進“放管服”闊步前行。如2020年1月2日國家市場監管總局就出臺了國市監注【2019】249號《關于貫徹落實<優化營商環境條例>的意見》（下簡稱意見），再如：2020年9月22日，國家發改委辦公廳、國家市場監管總局辦公廳聯合下達發改辦法規【2020】727號《關于進一步規范招投標過程中企業經營資質資格審查工作的通知》文件。接著，2020年10月19日，國家發改委辦公廳又下發發改辦法規【2020】770號《關于進一步做好《必須招標的工程項目規定》和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》實施工作的通知》，意在貫徹落實《優化營商環境條例》要求，切實深化招標投標領域“放管服”改革推進，依法遵規保障企業經營自主權，破除招標投標領域各種隱性壁壘和不合理門檻，維護公平競爭的招標投標營商環境。由此可見，各行各業各領域的“放管服”仍在不斷深入推進中。
3.2深化“放管服”改革需協同優化營商環境
我們知道，“放管服”就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱，是民之所望、施政所向。李克強總理在《政府工作報告》中提出，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。可以推想，“放管服”推進的過程中，會出現改革伴隨的相關問題，需要通過合法治理，來實現其切實需要的適宜營商環境。因此，在國家《優化營商環境條例》頒發前的一段時間里，國家有關職能部門就“放管服”推進所需要的營商環境問題相繼出臺有關文件，來創新協調、優化規范。如：2018年10月29日頒發的（國辦發【2018】104號）《國務院辦公廳關于聚焦企業關切 進一步推動優化營商環境政策落實的通知》，財政部也于2019年7月26日印發財庫【2019】38號《關于促進政府采購公平競爭優化環營商境的通知》一文，隨后的2019年10月22日，國務院就頒布了第722號令《優化營商環境條例》（下簡稱《條例》）。緊接著2020年1月2日，國家市場監管總局也出臺了國市監注【2019】249號《關于貫徹落實<優化營商環境條例>的意見》（下簡稱意見），可見“放管服”中優化營商環境的重要性與迫切性。為此，2020年11月27日，江蘇省十三屆人大常委會第19次會議審議通過了《江蘇省優化營商環境條例》并于2021年1月1日起施行。特別強調政府和有關部門應當最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，從而來激發市場活力和社會創造力。
4，高校基建采購順應放管服改革需求之應對思探
4.1招標采購資質約定探尋“簡化”不是“簡略”
國家發展改革委辦公廳和市場監管總局辦公廳聯合下發的發改辦法規【2020】727號文件里，要求“放管服”改革推進中分領域探索的所謂“簡化”，我們從新華字典（第5版）中查閱便可知：其“簡化”有：把繁雜的變成簡單之意。一般人理解的“簡化”即調減至精：也即簡明扼要。往往現實工作操作的采購招標實例里對其采購招標投標人的資質要求可謂是標準高名目多；而“簡略”者為簡單不詳細，即原則簡潔也。且其工作實踐實踐時有時會把“簡略”等同于“省略”了事。如此這樣，采購招標工作推進中極容易簡單化地刪除過往招標文件中細致全面要求條款中的部分要求項，如某高校采購人在完成政府采購既有建筑門窗更新改造(其中部分工程量是玻璃幕墻更新)采購招標時，其投標人資質資格要求里，只考慮了鋁合金門窗生產經營資質資格要求（并沒有專業玻璃幕墻施工資質資格），大家明白，企業資質證書實際上只是表示企業有能力完成一項工程的證明書，它有相同專業類別通用資質證明如建筑門窗生產證明，還有同類別性能特殊的專項資質證明如建筑玻璃幕墻施工專業資質和專業防火門窗生產資質資格證明。但在繁忙工作中相關人員在“簡化”意味著“簡略”等同于“省略”觀念引導下，輕易“隱去”了其中建設工程項目所需部分建筑玻璃幕墻施工資質資格要求與專業防火門窗生產資質的特別要求，因其不同性能要求導致的產品價格差異很大嚴重影響了投標人的競爭報價與合法常規利潤的獲得，必然會形成事后對企業來說屬于“二次經營”的“過程變更價格簽證”類索賠情形，進而致使工程采購項目預算價格不斷突破而攀升，這是我們采購招標人應當切實加以精準防范的。
4.2招標采購資格要求探索“淡化”不是“淡出”
我們查閱新華字典同樣可知，其“淡化”一詞有：變得無關緊要之意。即人們通常所理解的：并非緊急重要。國家法辦法規【2020】727號通知，提出分領域探索簡化淡化對投標人經營資質資格要求，逐步建立以業績、信用、履約能力為核心的投標人資格審查制度要求。我們不難得知，工程建設質量具有事關百年安全之特殊性，所及材料、施工、運維方面的招標采供事宜，一般而言，其相關招標采購標的中對工程建設施工者或建設材料供應者或建設項目運維者的資格要求，事關合同履約真實結果的呈現，其過程雖不如履約結果至關重要，且也不屬特別緊急重要，但其結果形成所需基本專業技能與實操經驗以及明確必要的履約途徑仍然還是不可缺少的，故不宜也不能“淡出”招標文件與采購合同中的相關約定即所謂離去、退出對采購招標資質資格的基本要求。例如某建筑材料采購招標原設想其資格要求其投標人（非法規文件規定要求）企業資質乙級以上，可以“淡化”設計變更資格要求為評價因素打分項，其參與評價的等級可以是在國家相關文件規定的“資質等級范圍內的各個具體等級”，形成廣泛進入參與競爭，科學客觀打分（其各等級給分值較小差距）擇優。再如要求作為資格條件的企業質量體系認證項，“淡化”為其質量體系證書進行打分評價項，則可以分檔設置相應分值，例如，最低檔是證書上僅僅標明認證公司的標志（如CQC），其次是證書上有認可機構的標志（如CNAS）,再如高檔是在證書上標有國際認證聯盟標志（IQNet）.諸如此類的調整（資格轉）即實質意義上的所謂“淡化”是據其重要程度與對項目預期實現的影響度分別設定不等分值。對于原要求必須在其營業執照范圍內的明確項目資格：則可“淡化”為依法經批準方可的項目須具有和項目匹配的相關證書。例如：建筑工程施工總承包資質、公路工程施工總承包資質等。此外，對于要求投標人提供其項目配備全部人員連續6個月以上社保繳納證明資料的要求，可根據其建設項目工程周期長短，“淡化”為相關主要管理者為本企業人員并已繳納數月社保的證明資料，在國家和各省市相關部門大力提倡優化營商環境、強調信用法治的時代背景下，我們不能出現窮盡所有變相排斥潛在投標人的情形。而應當盡可能簡化或者淡化其資格資質要求，例如：浙江國際招（投）標公司有關負責人向《政府采購信息》報記者介紹，對供應商資格條件所需的證明材料，他們基本也是通過聲明函、承諾函的方式提供。他舉例，“具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度”，可提供財務報表或其他形式；如新公司成立不足一年的公司出具情況說明即可。“具有履行合同所必需的設備和專業技術能力”，可提供承諾函，由投標人根據本項目情況自行擬定承諾函。“有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄”，可提供納稅證明、社保繳稅付款憑證或社會保險繳納證明或其他形式。“參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄”提供聲明函即可。
4.3招采創新運用“業績”“信用”“能力”評價
目前，基建采購招投標通過“業績”來評價投標人投標的比較常見，也是招標人習慣使用的評價因素之一，已經逐步形成了科學合理的業績成果評價程序方法，但在新形勢新要求下可以適當增加業績項設計分值權重，但在具體采購項目招標時我們還是需要作出“業績”要求的簡明區分：是只有本約合同體現？還是涵蓋預約合同體現？時間幅度與規模大小需與實際采購項目相匹配度、業績類型與采購招標項目類型相似度？事關綠色采購業績性質的評判根據{財庫【2020】31號文件三：試點內容（三）落實綠色建材采購要求）}判斷。此外，投標有效“業績”的考證材料待進一步精細明確（例如復合類合同內容項的精準核分：在采招工程項目的多聯機空調系統時，其投標業績合同中含有普通掛壁式分體空調機、多聯機中央空調系統、風冷管道式中央空調系統、還有水冷式中央空調系統系統等）？隨著對市場主體社會信用問題的逐步重視與規范，我國各行業領域相關信用管理規范文件相續出臺，如2020年7月1日起，開始實施的《南京市社會信用條例》。與此同時，《江蘇省社會信用條例（草案）》（征求意見稿）經過2020年4月28日開始的廣泛征詢意見，已于2020年7月29日，在江蘇省十三屆人大常委會第17次會議上進行了審議。該草案提出：打破“信息孤島”，推進信用信息共享。而南京市城鄉建設委員會于2020年11月20日發布寧建招字【2020】449號關于印發《南京市建設工程招標代理機構信用管理暫行辦法》的通知一文，意在貫徹推進《南京市社會信用條例》落地施行。由此，將推動失信行為互認、信用信息共享、信用監管聯動。以上這些都說明“信用”法治已經啟航，市場主體“信用”評價規范推進不斷前行。其實，我們可以得知，2016年，國務院就印發了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》；2017年，國家發展改革委和人民銀行又聯合印發了《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》。據此推斷，國家層面欲逐步構建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行、讓守信者天下暢通。此外，2020年11月25日，中共中央政治局委員、國務院副總理劉鶴在人民日報發表文章《加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局》中提到：“要實施高標準市場體系建設行動，健全要素市場運行機制，加快社會信用體系和結算體系建設，降低制度性交易成本”，李克強總理在2020年11月25日國務院常務會議上明確指出：“市場經濟首先是信用經濟，信用經濟必須是法治經濟”，“要通過推進社會信用體系建設，加強誠信建設、營造公平誠信的市場環境和社會環境”。近日，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020--2025）》，綱要中共提到信用13次，提到誠信12次，同時指出：要推進社會誠信建設，完善誠信建設長效機制。由此可見，“社會信用體系”建設又增加了依據動力源且正在全社會合力加速推進前行。與此同時，我們積極倡導對市場主體的信用評價由當前的一次性靜態合格評價轉為推進施行由專門職能管理機構參與并監管組織實施的集中實時精準匹配評價，且力求杜絕評價選擇依據的信息產生“失全、失時、失真”情形，讓市場主體的信用評價做到“科學客觀；精準及時、全面可信”。我們可見當前一些建設工程采購項目招標時，如果應用招標投標的“綜合評估法”或政府采購的“綜合評分法”時，其綜合評價因素項（合計100分值），都開始增設“投標人社會信用”因素評價項，調整“社會信用”因素對投標人競爭的影響力度（如設定信用等級評價分值在3—6分并分為（6、4、2、1）且其級差在1分以上）以及對合同履約的隱型束縛力，最終形成“一處失信、處處受限、寸步難行”的信用懲戒大格局。如何開展采購競標合同履約“能力”的切實有效評價問題，還亟待在工作實踐中不斷創新探索。哪些針對競標合約要求有資格履約，有條件的不折不扣做到充分履約、條件不完備的創造條件能做好完全履約的就是其履約能力的體現。這里必然涉及到其合同一方人員素質、組織架構、專業水準、執行力度、監管方法、調控舉措、業績佐證問題。其能力評價項目我們認為可設定為10分評價值，其中人員素質、監管方法和調控舉措尤為重要，每項可設定2分值并分成三檔（2、1、0.5），其他項目各1分（1、0.5、0）。當然，這些需要不斷探索、不斷實踐、不斷改進、不斷完善、不斷科學。
5，結語
國家發改辦法規【2020】727號文件精神的貫徹執行，必然引發我們采招工作探索實踐中可能出現的諸如其資質資格要求“簡化”中“簡”得過多而可能導致的一方客觀上“無法無力履約”，而另一方又“無理無據把控”；“淡化”時也過于“淡”了而可能致使事后監管“無法無據精準”也“無可無從把控”，其“能力”也只能全憑“書面承諾”加“尾款擔保”等問題。它需要我們基本建設采購管理者在具體工作實踐中“精準把控其五性：合法性、科學性、規范性、合理性、可行性”。讓業績展示水準、讓信用發掘潛力、讓能力承兌預期。
參考文獻：
【1】聶婭瓊 避免變相設置限制性條款，切實優化營商環境 【J】《中國招標》2020(04)131-135
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